LA 'PREHISTORIA' DE CONTROL CIUDADANO

6 - El puntapié inicial de Novib

Novib tuvo una participación activa en el contexto de las conferencias de Naciones Unidas durante 1993, en la preparación de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en Viena. Para esta conferencia Novib creó un ‘grupo de referencia’ de sus organizaciones asociadas. La idea del ‘grupo de referencia’ surgió en una reunión en octubre de 1992 entre Novib y el Comité de Enlace No-gubernamental de Naciones Unidas (NGLS). NGLS recomendó que un abordaje compartido entre ONG del Norte y del Sur no sólo incrementaría la participación del Sur en la Conferencia sino que también fortalecería el impacto potencial de su cabildeo. El ‘grupo de referencia’ que Novib estableció hacia la conferencia de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos consistía sólo de organizaciones de mujeres. Para Novib, la participación en esta conferencia fue vista como un paso hacia una iniciativa mayor dirigida a la cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, que se realizaría en Beijing en 1995.

Novib consideraba que el grupo de referencia era una herramienta sumamente útil desde el punto de vista político. En primer lugar y fundamentalmente, creaba un intercambio con organizaciones asociadas del Sur sobre el contenido y estrategia del trabajo de promoción. Se contó con la asistencia de expertos del International Human Rights Law Group (IHRLG), con sede en Washington y Nueva York, que brindaron orientación sobre cuestiones prácticas y de fondo relacionadas con cómo se podía incidir mejor en el proceso de las Naciones Unidas. Dentro de Novib el grupo de referencia ayudó además a extender la participación en el proceso de promoción desde la unidad de políticas al departamento de programas, que se encargaba de las relaciones con los asociados del Sur. En la Unión Europea, Oxfam UKI se había mostrado interesada en el proceso, y participaba también de las reuniones.

Cuando Novib decidió trabajar hacia la Cumbre Social, con el interés de asegurar que las ONG jugaran un papel importante, se eligió el grupo de referencia como aproximación para crear la participación del Sur. En una reunión durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos de junio 1993 en Viena, el ‘grupo de referencia de mujeres’ decidió pues embarcarse en una estrategia de participación en el proceso de la Cumbre Social como preparación de la Conferencia de Beijing. Novib decidió entonces que el grupo de referencia ya existente, que funcionaba con la Conferencia de la Mujer en Beijing25 como su objetivo principal, se ampliara para abarcar también el proceso hacia la Cumbre Social. El Director General de Novib declaró a su vez que el proceso mantendría un alto grado de compromiso en plantear el tema de los derechos de las mujeres. En este contexto el director de Novib estableció además el principio de que la preparación de la Cumbre Social y la Conferencia de Beijing serían dos elementos de una misma estrategia.

La decisión de ampliar el ‘grupo de referencia’ y utilizarlo en la preparación de la Cumbre Social cambió de manera importante la naturaleza del ‘grupo de referencia’ original. Si bien el primer ‘grupo de referencia de mujeres’ consistía de organizaciones que ya participaban activamente en el proceso de cabildeo por los derechos humanos de las mujeres, y por lo tanto tenía su propio programa sobre esos temas, la nueva versión incorporaba nuevas organizaciones invitadas por Novib a participar en el proceso. El grupo ya no se componía sólo de organizaciones de mujeres. Se solicitó al departamento de proyectos de Novib que propusiera nombres de nuevas organizaciones como candidatas a integrar el grupo de referencia, sobre la base de criterios desarrollados por el departamento de políticas. Novib se haría responsable de los requisitos financieros para la participación. Esto llevaría luego, en el curso del proceso, a algunas ambigüedades en los procesos políticos y financieros de cooperación entre Novib y sus asociados. También llevaría a incertidumbres sobre la ‘propiedad’ y ‘visibilidad’ del trabajo de promoción, que fue necesario ir resolviendo.

En los meses que siguieron, ITeM y Novib acordaron sobre cómo podía utilizarse la red APC en el proceso preparatorio. Se acordó que se emplearía en Nueva York a una persona con experiencia para garantizar que la información necesaria estuviera disponible para las ONG. Novib financió este ‘proyecto’ e interpretó las tareas del gestor de información como de apoyo administrativo a todos los aspectos relacionados con la participación del grupo de referencia en el proceso. Para Novib, el gestor de información debía estar en Nueva York para ayudar a Novib a organizar el grupo de referencia. En la opinión de Novib la provisión de información era un elemento más en un conjunto de tareas más amplio.

ITeM, que contrató al gestor de información, definía el puesto como de estimulador de la participación de las ONG en la Cumbre. Desde su visión, la tarea consistía en que no sólo el grupo de referencia, sino las ONG en general, se mantuvieran al tanto de todas las noticias relevantes para el proceso preparatorio de la Cumbre Social y la Conferencia de la Mujer. Para ITeM la información era un bien estratégico que debía utilizarse para que las coaliciones de ONG pudieran tomar las decisiones estratégicas adecuadas. ITeM no consideraba que el gestor de información tuviera que responder directamente ante Novib. Las diferencias entre Novib y ITeM en la interpretación concreta de los términos de esta función, continuarían causando tensiones que nunca fueron resueltas.26

El concepto del ‘grupo de referencia’ estableció una nueva concepción de ‘cabildeo’ para Novib, actuando no en nombre de los asociados sino con los asociados. Si bien esto creó nuevas e importantes oportunidades políticas, también produjo presiones en relación con:

La influencia de Novib como proveedor de apoyo financiero y también actor en la promoción, lo cual era causa de desigualdad en la cooperación entre ‘asociados’ en el cabildeo.
La incorporación de organizaciones de orientación local, junto con organizaciones de cabildeo, que aseguró una participación más amplia pero generó también diferencias en la capacidad inicial para definir procesos estratégicos conjuntos en el proceso de preparación.
El ‘grupo de referencia’ no era ya un encuentro entre actores iguales e independientes que participaban en un proceso común desde perspectivas distintas –como era su diseño original. El nuevo ‘grupo de referencia’ hacia la Cumbre Social tenía presiones internas que había que abordar si la cooperación iba a ser exitosa.27

6.1 - Desarrollo de un programa político

La instalación de un grupo de referencia al comienzo del proceso significó que había que crearle un programa político más que negociarlo. Al comienzo Novib tomó la iniciativa para hacerlo.28 Novib redactó un borrador inicial del posible contenido de la Cumbre y lo circuló entre 160 asociados del Sur. Cuarenta y nueve organizaciones respondieron. Las respuestas fueron analizadas e incorporadas a una segunda versión. La Red del Tercer Mundo (TWN) contribuyó a focalizar el contenido de la reunión durante una sesión de lluvia de ideas que se realizó en Penang.29 El documento fue discutido también en reuniones regionales entre Novib y sus asociados del Sur.30 Este proceso de consultas llevó eventualmente a la publicación de un documento con la posición de Novib "La Cumbre de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social" que fue presentado en el primer ‘PrepCom’ en enero de 1994. Este documento fue circulado además entre los asociados del Sur de Novib.

El documento de posición de Novib llamaba la atención sobre los impedimentos estructurales al desarrollo social, y sobre temas incorporados, como la deuda y el ajuste estructural. Buscaba también abordar la cuestión de la rendición de cuentas de las Instituciones Financieras Internacionales y poner el desarrollo social en el contexto de una perspectiva de derechos humanos. Por otra parte, por estar el trabajo del grupo de referencia inmerso en la defensa de los derechos de las mujeres, prestaba especial atención a la participación política de las mujeres. El documento prioriza además el rol de la sociedad civil en el desarrollo social como cuestión clave para la Cumbre – lo cual tenía también, evidentemente, importancia estratégica.

Al identificar estos temas, el documento empujaba la agenda de la Cumbre mucho más allá de la conceptualización estrecha y meramente nacional del desarrollo social. Traía a la agenda asuntos macroeconómicos. La conectaba con el fuerte y activo movimiento de mujeres, y ponía el propio rol de las ONG en la agenda. En general los asociados del Sur de Novib apoyaron este enfoque básico, si bien existieron en el inicio algunas diferencias sobre si los instrumentos vinculados con los derechos humanos podían ser mecanismos útiles para lograr los otros objetivos planteados en el documento. Las diferencias se saldaron subrayando que los derechos humanos son universales e indivisibles, señalando la complementación entre derechos civiles y políticos por un lado, y derechos sociales, económicos y culturales por otro. Esta fusión entre un enfoque ‘basado en derechos’ y uno macroeconómico siguió siendo un elemento sustancial en la posición común de las ONG durante la preparación de la Cumbre. Fue importante porque permitió que surgiera una coalición entre ONG de desarrollo, con su análisis fundamentalmente político y económico, con las organizaciones de derechos de las mujeres y derechos humanos.

El ‘documento Novib’ del que se distribuyeron 350 copias durante el primer PrepCom, fue la contribución más contundente elaborada en las primeras etapas de negociación. Logró incidir en la agenda oficial del PrepCom, al final de la cual los documentos oficiales incorporaron casi todos los elementos que se planteaban en el documento de posición. Otros documentos de posición de otros grupos como, por ejemplo, el Cónclave de Mujeres y el ICSW, tomaron también propuestas del ‘documento Novib’ inicial.

Sin embargo, aunque en el proceso de elaboración del documento habían participado muchas ONG del Sur, fue identificado como un ‘documento de posición de Novib’ y esto fue una barrera para crear un marco común de acción para el grupo de referencia durante el primer PrepCom. El grupo de referencia, que al comienzo era visto como el grupo ‘Novib’, sufrió de falta de espacio donde crear identidades organizacionales propias en el proceso. Con el tiempo, la importancia estratégica de alianzas fluidas, en donde la identidad de las organizaciones individuales y grupos de organizaciones pudiera construirse sobre la base de la eficiencia en la promoción llegó a ser mejor comprendida