02/10/2003

Crítica del Informe de Desarrollo Mundial 2004

Citizens' Network on Essential Services (CNES)

El 21 de septiembre, 2003, el Banco Mundial dio a conocer su publicación insignia anual, el Informe de Desarrollo Mundial 2004, titulado “Hacer que los servicios funcionen para los pobres.” La premisa central del IDM es que los servicios básicos — educación primaria, salud, agua y electricidad — no llegan a los pobres porque a demasiados gobiernos les faltan instituciones de gobernanza sólidas y representativas. Irónicamente, el informe expresa una gran confianza en la capacidad de estos mismos gobiernos (que no rinden cuentas) para regular la provisión privada de los servicios.

Además de las instituciones deficientes, el IDM atribuye el deterioro de los servicios públicos a los presupuestos regresivos (que benefician principalmente a la clase media), la corrupción menor y la inercia burocrática. Entre las muchas soluciones que el informe propone para estos problemas se encuentran una asignación de recursos más progresista, mayor transparencia, más competencia y monitoreo ciudadano. También alienta a los responsables de las políticas a considerar la descentralización de la provisión de servicios y — en particular en las áreas de agua y electricidad — la implementación de la provisión privada y tarifas de usuario más elevadas.

Aunque el IDM es entusiasta acerca del potencial de los mercados para mejorar algunos servicios esenciales — a veces demasiado entusiasta, tal como se plantea en esta crítica — también deja claro que existen límites a la provisión privada. Debido a que los críticos del Banco lo acusan de promover la privatización indiscriminada, el Banco Mundial ha estado utilizando el IDM en sus relaciones públicas y con la prensa como evidencia para rebatir esos ataques.

El apoyo relativo del IDM a la provisión pública es una importante afirmación para quedar registrada en el debate público sobre la reforma de los servicios sociales, tales como la educación primaria o la salud.  La importancia del rol del estado en la provisión de servicios es aún más enfática en el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 (IDH), titulado “Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza.” El informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo urge a los gobiernos a jugar un papel más importante en la provisión directa de los servicios sociales, y concluye que: “Los supuestos beneficios de la privatización de los servicios sociales son difíciles de apreciar: no hay pruebas concluyentes de la eficiencia y de los niveles de calidad de la gestión privada frente a la pública  mientras que abundan los ejemplos de fracasos mercantiles de la prestación privada.” (p. 113)

No obstante su apoyo a la provisión pública de la educación y la atención primaria de salud, el IDM promueve la provisión privada de servicios de infraestructura, tales como agua, saneamiento y energía. El informe intenta justificar los esfuerzos pasados y presentes del Banco Mundial en relación a la privatización de empresas públicas desestimando las evidencias crecientes de los inaceptables riesgos de la provisión privada en esos sectores — especialmente en países con una débil capacidad regulatoria.

Mientras que el IDM evita cuidadosamente las “soluciones mágicas” para mejorar los servicios básicos, muchas de las reformas que propone se apoyan en un importante principio subyacente: que el estado no debería regular y al mismo tiempo ser proveedor de servicios. De hecho, el IDM sugiere que los servicios públicos tienden a fallarles a los pobres porque la fusión de esas funciones representa un conflicto de intereses.  “Cuando los encargados de formular las políticas toman un rol separado del proveedor, es más fácil decir ‘No me importan tus problemas, sólo dime las tasas de vacunación. O los resultados del test. O las tasas de criminalidad.’ Cuando los roles están mezclados, las burocracias se cierran y tienden a esconder los errores.” (p. 98) El IDM reconoce que la provisión de la mayoría de los servicios básicos en los países desarrollados se realiza por proveedores del estado que están regulados por reguladores estatales — y que este arreglo funciona a la perfección. Pero rechaza esa misma vía para los actuales países en desarrollo. ¿Por qué?

Los países ricos tienen la ventaja de una larga evolución de las relaciones entre estado y proveedores de primera línea. Prácticamente todos los servicios que se brindan a los individuos en los actuales países ricos se brindaban originalmente de forma privada. Con el tiempo fueron absorbidos o consolidados por instituciones estatales distintas de las organizaciones proveedoras existentes.  El estado comenzó como un monitor externo independiente y regulador de actividades privadas. En gran parte, mantuvo esa independencia de monitoreo después de que las mismas actividades se tornaron públicas. Para el mundo en desarrollo, el deseo de una rápida expansión de la financiación y la provisión públicas provocó un corto circuito en ese desarrollo histórico. Tanto el monitoreo como la provisión están teniendo lugar en forma simultánea. Esto no es necesariamente malo—si no, los pobres tendrían que esperar mucho más para acceder a los servicios. Pero sí muestra que las actuales características institucionales de los países ricos no pueden transferirse directamente a los países pobres sin el establecimiento de una estructura regulatoria complementaria, una estructura que quizás debiera establecerse de antemano.
(p.99)

Esta explicación representa mucho más que una teoría novedosa del desarrollo para el debate de los académicos. El imperativo de separar los responsables de las políticas (esto es, los reguladores) de los proveedores de servicios justifica el reemplazo de la provisión de servicios estatales.

La presente crítica rechaza el argumento del IDM por dos razones: primero, el informe no toma en cuenta las variaciones de resultados.
Tal como muestra el IDM en muchos lugares, el mundo en desarrollo está plagado de ejemplos de servicios públicos eficaces y responsables que están regulados por el mismo gobierno. ¿Por qué la buena gobernanza no ha hecho “corto circuito” por un desarrollo rápido y tardío en estos casos? Segundo, y más fundamental, debido a que los servicios públicos básicos son susceptibles a los fracasos del mercado, existe amplio acuerdo de que el gobierno debe ser capaz de regular a los proveedores privados. Sin embargo, si los países pobres no tienen las “características institucionales de los países ricos” necesarias para que funcionen los servicios públicos, mal puede esperarse que establezcan complejas estructuras regulatorias imprescindibles para la provisión privada de servicios.

CNES Boletín "Services for All (SFA)"

30 de septiembre de 2003

Crítica del Informe de Desarrollo Mundial 2004 (IDM)

“Hacer que los servicios funcionen para los pobres”

por Tim Kessler (TKessler@coditel.net)

Citizens’ Network on Essential Services (CNES)

Ver el documento completo:

http://www.servicesforall.org/html/tools/2004WDR_review.shtml