17/02/2003

Los peligros de la liberalización de servicios esenciales

Goh Chien Yen
Third World Network (TWN)

El informe Social Watch 2003 proporcionó evidencias sobre los riesgos de la liberación de servicios durante una renión de expertos con la Comisión de Comercio de la UNCTAD en Ginebra. Los Miembros de la OMC tienen derecho a escoger en qué sectores y en qué medida comprometer aperturas y, por lo tanto, los países en desarrollo deberían ejercer ese derecho y no estar sometidos a presiones para liberalizar más allá de lo que están preparados.

En la Organización Mundial de Comercio (OMC) y su actual ronda de negociaciones sobre servicios no hay ningún requisito o exigencia legal que disponga que los países en desarrollo deben comprometerse en el GATS a liberalizar sus sectores de servicios. Los países en desarrollo deberían, pues, ejercer su derecho legal a ser cautelosos acerca de una mayor liberalización en la OMC, en especial si todavía no han realizado una evaluación de los efectos, o todavía no tienen un plan o estrategia nacional en materia de servicios.

Este consejo recibieron los países en desarrollo durante la discusión de un panel de expertos en la Comisión de la UNCTAD sobre el comercio de bienes, servicios y productos básicos, por el panelista Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo. La Comisión se reunió en Ginebra del 3 al 6 de febrero.

Varios otros panelistas y participantes estuvieron de acuerdo en que era importante que los países en desarrollo crearan un plan o estrategia nacional en materia de servicios. Ese podría ser entonces en punto de referencia de sus decisiones acerca de qué ofrecer y pedir en las negociaciones de servicios de la OMC. Sin ese plan, sería difícil o imposible que los países en desarrollo adoptaran las decisiones correctas.

El panel sobre “El comercio de servicios y las consecuencias del desarrollo”, realizado el 4 de febrero, estuvo integrado por el vicecanciller de Uruguay, Guillermo Calle Jaimes, el académico sudafricano James Hersh, el economista del Departamento de Industria y Comercio del Reino Unido, P. Dodd, el Embajador de Singapur V. G. Menon, el director de la división de servicios de la secretaría de la OMC, Abdel-Hamid Mamdouh, y Martin Khor. Después de prolongadas deliberaciones, la directora de la división de comercio de la UNCTAD, Lakshmi Puri, expuso las conclusiones.

Todos los panelistas coincidieron en que los servicios abarcan un sector cada vez más importante en los países en desarrollo, constituyendo una proporción elevada del Producto Interno Bruto (aproximadamente el 50 por ciento para los países en desarrollo en 2001 y más elevado en algunos de ellos, 66 por ciento en Singapur y Uruguay).

Khor manifestó que además de la contribución al PIB y a la generación de puestos de trabajo, el sector servicios también debe ser bien manejado ya que atiende necesidades públicas tales como la salud y el suministro de agua, y tiene una repercusión importante en la estabilidad financiera y la balanza de pagos. Para los países en desarrollo, la importancia del sector servicios es que contribuye a la producción, el crecimiento, el empleo y la atención de necesidades básicas.

El comercio de servicios debería ser solamente un medio y no un fin, y debería estar debidamente manejado si se desea evitar los efectos negativos. Por lo tanto, la discusión y las negociaciones en materia del comercio de servicios deben estar ubicadas en el contexto más amplio del desarrollo.

Al respecto, expresó Khor, los países en desarrollo enfrentan serios problemas con relación al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS)de la OMC y las negociaciones en curso.

En primer lugar, faltan datos sobre el comercio de servicios, tanto más cuanto que pertenecen al marco de servicios de la OMC. Este es un viejo problema que ya fue señalado con anterioridad, durante y después de las negociaciones sobre GATS de la Ronda Uruguay, pero que nunca fue abordado por las organizaciones internacionales. Como analizó claramente Chakravarthi Raghavan en su libro “Los países en desarrollo y el comercio de servicios” (Red del Tercer Mundo, Penang, 2002), la inexactitud de los datos torna difícil o imposible para los países en desarrollo evaluar los efectos de una liberalización pasada o futura. Como se describe en ese libro, eso crea una situación de negociación que equivale a que los países en desarrollo deban “cazar, con los ojos vendados, un gato negro en un cuarto a oscuras”.

Khor expresó que la falta de datos también hace imposible cumplir la condición del GATS que dispone que, antes de embarcarse en nuevas negociaciones, debe haber una adecuada evaluación de los efectos de la liberalización de los servicios. También obstaculiza los esfuerzos por crear mecanismos de salvaguardia contra los efectos negativos de la liberalización en los países en desarrollo.

Khor señaló que el GATS es intrínsecamente desequilibrado ya que los países en desarrollo tienen mucho menor capacidad para la producción de los servicios que los países desarrollados. Aún cuando se incremente el acceso a los mercados, la mayoría de los países en desarrollo se beneficiarían muy poco debido a las limitaciones de abastecimiento así como por estructuras anticompetitivas y monopólicas que actúan como barreras para entrar a los mercados de servicios de los países desarrollados –un argumento presentado en los documentos de la secretaría de la UNCTAD ante la Comisión.

Por otro lado, una liberalización inapropiada y acelerada podría provocar una serie de problemas a los países en desarrollo, tales como inestabilidad financiera (resultante de la apertura de los mercados financieros a las veleidades de las corrientes de capital y la especulación), desplazamiento de empresas locales y pérdida de puestos de trabajo por la entrada o la expansión de los proveedores extranjeros de servicios, y salidas importantes de divisas netas debido a la repatriación de las ganancias de las empresas extranjeras (que también abastecen en gran medida a los mercados locales, por lo cual el ingreso de divisas para los países receptores no es significativo).

Khor dijo que la comunidad de ONGs está crecientemente preocupada de que la combinación de privatización (a menudo en el marco de condicionamientos por préstamos) y liberalización está provocando un aumento de precios en los servicios esenciales, impidiendo así el acceso de la gente al agua, la electricidad, la atención de la salud, etc. En muchos países se han realizado protestas contra esta tendencia. Los estudios empíricos realizados por la ONG Control Ciudadano (Social Watch) abarcan más de 30 países y demuestran cómo la liberalización y privatización de los servicios esenciales han dejado a los consumidores en peores condiciones.

A menudo se dice que la arquitectura del GATS es “amigable con el desarrollo”. No obstante, si bien en teoría cada Miembro de la OMC puede escoger qué sector liberalizar, cuándo y en qué medida, en la práctica los países en desarrollo enfrentan inmensas presiones comerciales y políticas para liberalizar, y una vez que se comprometen en el GATS, les es imposible volver atrás a menos que puedan pagar una compensación.

Habitualmente, los países en desarrollo no tienen una estrategia o un plan amplio de desarrollo de los servicios, ni un Ministerio de Servicios que coordine, y por lo tanto no están en condiciones de realizar decisiones informadas como en las ofertas y pedidos de las negociaciones de la OMC. Khor exhortó a la UNCTAD a asistir a los países en desarrollo en la elaboración de esos planes y estrategias, así como en las negociaciones.

Los países en desarrollo, subrayó, tienen el derecho legal a decidir si comprometerse o no a una mayor liberalización en algún sector, y en qué grado hacerla. Este derecho está reforzado por disposiciones tales como los Artículos IV y XIX del GATS y reafirmado en la Directrices y procedimientos para las negociaciones de servicios del 28 de marzo de 2001.

Expresó que los países en desarrollo deberían ejercer plenamente este derecho, incluso el derecho a no profundizar la liberalización a menos o hasta que el país haya elaborado un plan adecuado, esté ya preparado para enfrentar un aumento de la competencia, haya articulado las condiciones previas para una liberalización exitosa, y se sienta entonces cómodo para comprometerse en el proceso del GATS.

Khor expresó que es aconsejable un enfoque de precaución, ya que sería difícil revertir un compromiso en el GATS luego de haberlo hecho. Los países que creen que se beneficiarán de la liberalización en un sector determinado, podrían hacerlo autónomamente sin comprometerse necesariamente en el GATS, y poder así juzgar la conveniencia de su acción y también tener una oportunidad de revertirla en cierto grado o totalmente, en caso de que tenga efectos negativos. Podría luego hacerse un compromiso en el GATS, cuando el país esté convencido de que ese compromiso le traerá beneficios y que puede manejar los riesgos o costos.

Khor señaló que en el actual proceso de pedido y ofrecimiento, los países desarrollados realizaron demandas muy gravosas a los países en desarrollo para que abran totalmente o en gran medida sus mercados en una amplia gama de servicios. Exhortó a los países desarrollados a no presionar a los países en desarrollo para que accedan a sus pedidos, sino que los dejen libres para adoptar las decisiones de acuerdo a sus objetivos de política nacional. No se sentirían obligados a liberalizar simplemente porque se les exige. Cada país en desarrollo podría decidir por sí mismo el grado de liberalización en cada sector, y si vincularlo o no en el GATS. Esta flexibilidad del GATS debe ser plenamente respetada.

Khor exhortó a la UNCTAD a embarcarse en un proyecto de búsqueda y manejo de los datos en formatos que sirvan para evaluar los efectos de liberalizaciones pasadas y futuras en el marco del GATS. También debería asistirse a los países en desarrollo en la creación de un plan y estrategia nacional de servicios y en ese contexto analizar las opciones y cuáles serían las elecciones apropiadas dentro de las negociaciones de servicios de la OMC. La UNCTAD también debería investigar los efectos de la liberalización de los servicios sobre la economía, la balanza de pagos y el acceso público a los servicios esenciales; la creación de un mecanismo de salvaguardia dentro del GATS; la elaboración de una agenda en las negociaciones acerca de normas nuevas (reglamentación interna, subvenciones, contratación pública), y poner en práctica las obligaciones de los países desarrollados conforme al Artículo IV del GATS de ayudar a los países en desarrollo a fortalecer la capacidad de sus servicios nacionales.

El vicecanciller uruguayo, Guillermo Calle Jaimes, dijo que los países en desarrollo deberían no solo estar a la defensiva en las negociaciones sobre servicios sino adoptar un nuevo enfoque proactivo al presentar sus pedidos. Señaló, no obstante, que los países en desarrollo enfrentar problemas tales como falta de capacidad analítica, y escasas estadísticas. Los datos producidos por los organismos –incluido el FMI- no son adecuados, señaló.

El académico sudafricano Hersh subrayó que las negociaciones de la OMC deberían abrir el acceso en los países desarrollados a los profesionales provenientes de los países en desarrollo, ya que el Modo 4 es la fuente más importante de comercio de servicios para los países en desarrollo. Para un país en desarrollo, una estrategia adecuada sería ingresar primero al mercado de servicios de los países vecinos, y luego a la región y por último a los países desarrollados.

El embajador Menon rindió cuenta del exitoso crecimiento del sector servicios en Singapur, como ejemplo de lo que los países en desarrollo podrían hacer para explotar su potencial.

Mamdouh, de la secretaría de la OMC, dijo que en la década posterior a la conclusión de las negociaciones del GATS, “sabemos más ahora sobre servicios, pero todavía es modesto ya que cuanto más conocemos, más hay para conocer”. Dijo que ahora comprendemos más acerca de la complejidad de los servicios, del intento de alcanzar competitividad, pero también de otros objetivos de política, que implican un alto grado de complejidad.

Señaló la diferencia entre liberalizar los servicios en el marco del GATS y desreglamentar los servicios, y subrayó que los miembros deberían ejercer su derecho a regular los servicios. Acerca del papel de la liberalización de los servicios en el desarrollo, expresó: “Ahora lo comprendemos mejor. La liberalización es un ingrediente de la receta. Pero no es en sí misma la panacea y debe ir acompañada de una reforma regulatoria y de políticas”.

La OMC, añadió, inició el proceso de evaluación dándose cuenta de la deficiencia de datos estadísticos y estuvo de acuerdo en que la evaluación solo puede ser cualitativa y no cuantitativa debido a la deficiencia de datos.

Expresó que a través del programa de asistencia técnica “nos dimos cuenta de las dificultades que enfrentan los países en desarrollo”. Estuvo de acuerdo con Khor en que los países en desarrollo deberían tener un plan de servicios. La forma ideal de que los países en desarrollo enfoquen las negociaciones sería colocándolas en el contexto de una agenda de reformas internas y una estrategia de desarrollo por sector, y qué papel útil cumple la liberalización. Entonces, sobre esta base, el país puede decidir qué compromisos hacer, y qué condiciones desea imponer a las compañías extranjeras, tal como la transferencia de tecnología.

Para llegar a este punto, expresó, debe haber una visión de desarrollo de los recursos humanos. Coincidiendo con Khor, manifestó que no hay un ministerio de servicios en los países en desarrollo, y que es necesario tener una política común amplia en materia de servicios. Las negociaciones deberían ubicarse en el contexto de esta visión.

Los participantes realizaron varios comentarios y preguntas. Roman, de la Secretaría del Commonwealth, dijo que la liberalización del movimiento de personas naturales beneficiaría en mayor medida a la gente pobre de los países en desarrollo, citando un estudio que demuestra que si los países de la OCDE permitieran que un cupo de tres por ciento de su fuerza de trabajo fuera para extranjeros, los beneficios serían 150 por ciento más que los percibidos por toda la liberalización de los bienes juntos. La mejor forma de transformar las vidas de los pobres es enviar a sus hijos a trabajar a los países ricos.

El delegado de India estuvo de acuerdo en que el movimiento de las personas naturales es de suma importancia para los países en desarrollo pero éstos enfrentan muchos problemas de acceso y reglamentaciones. La UNCTAD debería asumir la tarea acerca de esto así como de la falta de estadísticas para medir el flujo del comercio de servicios, y la forma en que las prácticas monopólicas de las transnacionales obstaculizan el acceso a los mercados.

El delegado de Marruecos se refirió al énfasis de Khor de que los países en desarrollo tengan flexibilidad para escoger el grado de compromisos de liberalización y dijo que desde Doha los países africanos enfrentan muchos problemas. Fue una tarea compleja identificar los intereses nacionales, especialmente en ausencia de un plan de servicios y un Ministerio de Servicios. De manera que no sorprende que los países africanos no puedan cumplir los plazos de las negociaciones. Añadió que tiene que haber primer una evaluación previa a las negociaciones, y que el Consejo del GATS debe realizar una evaluación continua y realizar ajustes acordes, como se estableció en las directrices de las negociaciones.

El delegado de Uganda estuvo de acuerdo en que en interés de los países en desarrollo ejercer la máxima cautela al realizar compromisos en los cronogramas del GATS. Expresó: “En la práctica, nuestros países han recibido pedidos en sectores en los que ya hemos liberalizado y se nos pide compromiso. Habrá una enorme presión en los países en desarrollo”.

Otro delegado de Uganda agregó: “Los países menos adelantados (PMA) están atrapados en una trampa de la pobreza. Los precios de los productos básicos han colapsado. Debido a la liberalización, la mayoría de los PMA terminaron en un proceso de desindustrialización, con muchas empresas nacionales cerradas. Debido a los subsidios de los países ricos, incluso nuestros agricultores tienen la amenaza de las importaciones de productos agrícolas baratos. En vista de todos esos problemas –la trampa de la pobreza, el colapso de los precios de los productos básicos, la desindustrialización, los agricultores que abandonan el rubro, los trabajadores desempleados- ¿qué pueden hacer los países en desarrollo para impulsar su sector servicios? ¿O nuestro sector servicios también decaerá? ¿Cómo podemos resolver este problema?”

El delegado de Bangladesh dijo que los PMA tienen pocas oportunidades de beneficiarse del acceso a los mercados en la mayoría de servicios, tales como en la banca, y por lo tanto tienen escasa perspectiva en el comercio de servicios. Estuvo de acuerdo en que el mayor beneficio provendría del movimiento de mano de obra. Si eso es lo que beneficia a los países en desarrollo, entonces ¿por qué se lo bloquea?

El delegado de Irán coincidió con Khor en que los países en desarrollo carecen de un Ministerio de Servicios y que enfrentar debilidades estructurales. Exhortó a la UNCTAD a formular un modelo de plan de servicios y también estudiar el impacto social de la liberalización de los servicios en los países en desarrollo.

La delegada de las Comisiones Europeas agradeció a la UNCTAD por su valioso documento sobre servicios. Manifestó que es necesario hacer énfasis en los argumentos presentados por Khor sobre la importancia de tener una política de desarrollo. Las negociaciones no deben ser realizadas como un objetivo en sí mismo sino que deben ajustar a una política de desarrollo que incluya los beneficios y oportunidad de esa liberalización.

Añadió que las Comisiones Europeas realizaron pedidos a los países en desarrollo en varios sectores, tales como finanzas, telecomunicaciones, distribución, turismo, pero que están abiertas a escuchar si eso les sirve.

Coincidió en la necesidad de crear capacidad para que los países en desarrollo participen del comercio de servicios y del ámbito de regulación. Dijo que el GATS reconoce los derechos de los miembros a reglamentar, y especialmente que las reglamentaciones son necesarias para proveer servicios universales. El trabajo en materia de reglamentación nacional no pretende producir reglamentaciones modelo sino ayudar a los gobiernos con mejores prácticas.

Las Comisiones Europeas enfatizaron que los gobiernos deben conservar el derecho a prestar servicios, es una decisión que compete a cada uno de ellos. Esto está vinculado con el tema del acceso universal a los servicios. La representante también coincidió en que los servicios laborales son un tema vital, no solo por el acceso al sector sino también por la transparencia con relación a las visas, los permisos de trabajo y la velocidad de la entrega. Añadió que el GATS estipula la transferencia de tecnología sobre bases comerciales y que cuando se abre el acceso a un mercado, los miembros pueden adjuntar como condición la transferencia de tecnología.

El delegado de Brasil dijo que del panel surgían dos enfoques contrastantes que los países en desarrollo pueden adoptar con respecto a las negociaciones sobre servicios: una “posición constructiva” de estar dispuestos a negociar, y una “posición defensiva” con relación a los pedidos de los países poderosos. Para lograr avances en la agenda, debería haber primero una posición constructiva. Pero no hay avances ahora en los sectores en los que los países en desarrollo tienen ventaja comparativa, como ocurre en agricultura. En los temas en que los países en desarrollo están a la defensiva hay avances, por ejemplo en los servicios, donde se ha experimentado los mayores progresos. Actualmente tenemos una posición constructiva, pero esto puede cambiar rápidamente a una posición defensiva si no hay avances en sectores de nuestro interés.

También pidió a la UNCTAD que prestara atención a las negociaciones regionales. Puede haber un problema grave para los países en desarrollo si la regionalización ocurre de manera desequilibrada o incontrolada.

El representante de ICFTU (Confederación de Sindicatos Internacionales) criticó la absoluta falta de transparencia en los ofrecimientos y pedidos realizados por los países. Dados los impactos de largo alcance de las negociaciones del GATS, esto debe ser abordado de inmediato.

La Directora de la División de Comercio Internacional de Bienes, Servicios y Productos Básicos, de la UNCTAD, Lakshmi Puri, realizó las conclusiones del panel. Dijo que el debate, realizado en profundidad, había brindado una perspectiva de desarrollo al tema de las negociaciones de la OMC. La Secretaría estaba muy satisfecha de que ese fuera un foro en el que los miembros podían ventilar sus inquietudes relativas a su sector nacional de servicios y a las negociaciones. Señaló las limitaciones enfrentadas por los PMA, y que se les había pedido que liberalizaran de manera unilateral en el marco de los ajustes estructurales, sin una preparación adecuada en materia de reglamentación y creación de capacidad. Esto planteó nuevamente el tema de la coherencia entre los organismos.

Expresó que lo que numerosos panelistas y participantes manifestaron, reforzaba la opinión de que el desarrollo es el objetivo final y el comercio es tan solo el medio, y que la liberalización del comercio es uno de los aspectos del comercio. Es necesaria la coherencia entre las políticas de los organismos internacionales. Como lo mencionaron los PMA, debería haber una evaluación del impacto negativo de la liberalización de los servicios, en especial cuando eso es algo que se lleva a cabo en el marco de programas de ajuste.

Para ayudar más a los países en desarrollo en este sector, Laksmhmi Puri también sugirió estudiar la creación de una relación positiva entre el acceso a los mercados y la oferta de capacidades; modalidades para poner en funcionamiento el Artículo IV del GATS; y explorar formas de hacer avanzar el tema del modo 4. Acerca de la reiterada preocupación de la falta de datos y estadísticas, reconoció la necesidad de que la Comisión abordara este problema, ya que es un serio obstáculo a la capacidad de los países en desarrollo de negociar convenientemente.

------------- Goh Chien Yen es investigador de la Red del Tercer Mundo. Una versión de este informe fue publicada en South-North Development Monitor (SUNS) del 7 de febrero de 2003.