2005
Pobreza y globalización
¿De qué
estamos hablando cuando hablamos de pobreza?
Según el
Programa de Acción de la Cumbre Social, “la pobreza tiene diversas
manifestaciones: falta de ingresos y de recursos productivos suficientes para
garantizar medios de vida sostenibles, hambre y malnutrición, mala salud, falta
de acceso o acceso limitado a la educación y a otros servicios básicos, aumento
de la morbilidad y la mortalidad a causa de enfermedades, carencia de vivienda o
vivienda inadecuada, entornos que no ofrecen condiciones de seguridad, y
discriminación y exclusión sociales. También se caracteriza por la falta de
participación en la adopción de decisiones en la vida civil, social y cultural.
La pobreza se manifiesta en todos los países: como pobreza generalizada en
muchos países en desarrollo, como focos de pobreza en medio de la abundancia en
países desarrollados, como pérdida de los medios de vida a raíz de una recesión
económica, como consecuencia repentina de desastres o conflictos, como pobreza
de los trabajadores de bajos ingresos y miseria absoluta de quienes quedan al
margen de los sistemas de apoyo de las familias, las instituciones sociales y
las redes de seguridad.” El documento también subraya que “las situaciones de
pobreza absoluta se caracterizan por una grave privación de elementos de
importancia vital para los seres humanos: comida, agua potable, instalaciones de
saneamiento, atención de la salud, vivienda, enseñanza e información. Esas
situaciones dependen no sólo de los ingresos, sino de la posibilidad de acceder
a los servicios sociales.”
La Declaración
del Milenio utiliza la expresión “pobreza extrema” probablemente en el mismo
sentido que la Cumbre Social, ya que ambas declaraciones mencionan la cifra de
“más de 1.000 millones” de personas viviendo en pobreza extrema o absoluta en el
mundo.
Sin embargo,
el objetivo fijado por la Declaración del Milenio combina referencias a
necesidades (alimentos, agua) con medios (ingreso) cuando promete “reducir a la
mitad, para el año 2015, el porcentaje de habitantes del planeta cuyos ingresos
sean inferiores a un dólar por día y el de las personas que padezcan hambre;
igualmente, para esa misma fecha, reducir a la mitad el porcentaje de personas
que carezcan de acceso a agua potable o que no puedan costearlo.”
Al adoptar el
indicador popularizado por el Banco Mundial de USD 1 por día para definir y
medir la pobreza, la Declaración del Milenio toma cierta distancia de la visión
de la Cumbre Social, como también del punto de vista del ganador del Premio
Nóbel de Economía Amartya Sen cuando afirma que “la pobreza debe verse más como
la privación de capacidades básicas y no solamente como falta de ingresos.”
Social Watch
ha demostrado que un índice de capacidades que no incluya el ingreso puede
reflejar la situación de los países de forma compatible con el Índice de
Desarrollo Humano utilizado por el PNUD y, a su vez, tiene la ventaja de poder
usarse para el monitoreo de situaciones a nivel provincial o municipal. No
obstante, los índices muestran promedios y no permiten contar a los pobres.
Contando a los
pobres
La cifra de
1.300 millones de pobres publicada por el Banco Mundial logró un éxito
instantáneo y se ha citado ad nauseam en publicaciones o discursos
relacionados con la pobreza. No obstante, el Banco Mundial ha sido acusado de
utilizar una metodología que subestima el número de pobres,
principalmente porque se basa en la “paridad de poder adquisitivo” de las
monedas locales, ajustadas según los precios promedio nacionales, y no según los
precios pagados por las personas que viven en la pobreza.
El indicador
de USD 1 por día es también inadecuado para vastas regiones del mundo. En
América Latina la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
utiliza USD 2 por día como línea de pobreza extrema. En Estados Unidos el umbral
es de aproximadamente USD 12 diarios.
Si bien los
conceptos de pobreza “extrema” o pobreza “absoluta” son intentos de definir un
mínimo de supervivencia biológica, el concepto de pobreza que se utiliza y
condiciona las actitudes y decisiones de la gente se define socialmente. Por
ejemplo, en el Reino Unido, la medida Breadline Britain define a un hogar como
pobre si, en el momento del cálculo, la mayoría de la población británica
considera que dicho hogar es pobre. Según esta medida, la pobreza en el Reino
Unido aumentó de 21% a 24% entre 1991 y 2001. Aunque los niveles de vida
mejoren, la pobreza también puede aumentar si la sociedad se vuelve más
desigual.
Según un
análisis preliminar realizado por investigadores de Social Watch, la utilización
de definiciones de pobreza nacionales en lugar de la línea de “extrema pobreza”
internacional daría lugar a un aumento de al menos 500 millones de pobres,
contando solo los países de ingresos medios y altos. En Estados Unidos, en 2003
había 35,8 millones de personas consideradas oficialmente pobres (12,5% de la
población, 1,3 millones más que en 2002). En la Unión Europea se contabilizan
como pobres unos 70 millones de personas, de las cuales solo 5 millones están
por debajo de la línea internacional de pobreza. En América Latina, según
definiciones nacionales de pobreza, hay 200 millones de personas pobres más que
las contabilizadas internacionalmente. En los países de ingresos bajos las
definiciones del Banco Mundial con frecuencia se convierten en las definiciones
nacionales oficiales, debido principalmente a la enorme dependencia que tienen
estos países con los créditos blandos y los subsidios del Banco, que a su vez
fácilmente se traduce en dependencia de la ideología del Banco.
Por si fuera
poco, la mayoría de los indicadores de pobreza, incluidos aquellos que no se
basan únicamente en el ingreso sino en la satisfacción de necesidades básicas,
están basados en encuestas de hogares que consideran a la familia como una
unidad y parten de la base de que todos los integrantes de un hogar comparten
equitativamente los recursos disponibles, más allá de la edad y del género. Esto
lleva a subestimar el número de mujeres que viven en situación de pobreza, dado
que muchas de ellas no logran satisfacer sus necesidades básicas aun cuando
vivan en hogares que están por encima de las líneas de pobreza.
El mundo es
más rico, los pobres son más pobres
¿Realmente
necesitamos una única definición internacional de la pobreza medida según el
nivel de ingresos? Para movilizar a la opinión pública y fortalecer la voluntad
política necesaria para implementar los compromisos internacionales sin duda se
requieren indicadores de progreso. Pero la velocidad de la reducción de la
pobreza se puede evaluar y comparar sin tener que recurrir a una línea de
pobreza universal. Lo que sí importa es que todos y cada uno de los países
reduzcan la proporción y la cantidad de sus ciudadanos que viven en la pobreza.
Ese progreso sería compatible con el mandato del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, que no condena a un Estado por la pobreza de
sus ciudadanos pero exige claramente que se apliquen “todos los medios
apropiados” (incluida la cooperación internacional) “hasta el máximo de los
recursos disponibles, para lograr progresivamente (…) la plena efectividad” de
esos derechos.
De hecho, el
principal uso del indicador de USD 1 diario es ideológico y político. Este
indicador llevó a investigadores del Banco Mundial a sostener que “la
globalización está funcionando”, ya que parece indicar que la proporción de
personas que viven en la pobreza en el mundo desciende a un ritmo que permitirá
el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) 1.
Cuando
prestamos más atención a los números hallamos que, incluso de acuerdo con ese
indicador, la pobreza extrema no está disminuyendo y hasta va en aumento en
África, América Latina, Medio Oriente, Europa Oriental y la mayor parte de Asia,
y que el progreso se concentra en Vietnam, India y China. India y China sí
tuvieron un elevado crecimiento económico en la última década, pero es difícil
establecer la tendencia a largo plazo de la pobreza en China debido a la falta
de series estadísticas históricas confiables, mientras en India “existen pruebas
sólidas de que los cálculos oficiales de la reducción de la pobreza son
demasiado optimistas, particularmente para la India rural”.
Y la
afirmación “la globalización está funcionando” se derrumba cuando se toma en
cuenta el tema de la equidad. El profesor James K. Galbraith, director del
“Proyecto Desigualdad” de la Universidad de Texas, señala que “el ‘elemento
global’ de la desigualdad dentro de los países se mantuvo estable desde 1963
hasta 1971, descendió hasta 1979, para luego aumentar de manera abrupta y
constante en los siguientes 20 años. Este modelo es muy similar al que halló
Milanovic para la desigualdad entre los países. Creemos que constituye una
fuerte evidencia de que las fuerzas macroeconómicas mundiales, y en particular
la suba de las tasas de interés, las crisis de la deuda y la presión favorable a
la desregulación, la privatización y la liberalización generalmente desde 1980,
contribuyeron con el incremento generalizado de las desigualdades económicas
dentro de los países”.
“Este trabajo
– concluye Galbraith – plantea inevitablemente serias interrogantes acerca del
papel de la gobernanza económica mundial en el aumento de la desigualdad y en
las dificultades actuales del proceso de desarrollo”.
La
globalización aumenta la pobreza: ¡Adam Smith tenía razón!
A las mismas
conclusiones llega la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la
Globalización: “La economía de mercado global ha puesto de manifiesto una
gran capacidad productiva. Gestionada con acierto, puede dar lugar a progresos
sustanciales y sin precedentes, crear puestos de trabajo más productivos y
mejores para todos y contribuir de manera importante a la lucha contra la
pobreza en el mundo. Sin embargo, también somos conscientes de lo mucho que nos
queda por hacer para que esta posibilidad se haga realidad. El actual proceso de
globalización está produciendo procesos desiguales entre los países y dentro de
ellos. Se está creando riqueza, pero son demasiados los países y las personas
que no participan de los beneficios.”
El motivo de
esto ya era evidente para Adam Smith 250 años atrás: “Por doquier tendrá el
próspero comerciante más facilidades para obtener el privilegio de poder
comerciar en una ciudad que el pobre artesano para obtener en ella el de poder
trabajar”.
“Los
patronos, siendo menos en número, se pueden poner de acuerdo más fácilmente,
además de que las leyes autorizan sus asociaciones o, por lo menos, no las
prohíben, mientras que, en el caso de los trabajadores, las desautorizan. No
encontramos leyes del Parlamento que prohíban los acuerdos para rebajar el
precio de la mano de obra; pero sí muchas que prohíben esas estipulaciones para
elevarlo”.
En los últimos
15 años, cuando aumentaron las desigualdades y descendió el progreso social, los
derechos de las corporaciones trasnacionales se extendieron gracias a los
tratados de comercio e inversión multilaterales, regionales y bilaterales, sin
que se produjera un incremento paralelo de sus obligaciones o de los derechos de
los trabajadores o de los gobiernos de los países en que operan. El capital se
puede desplazar con mayor rapidez que hace dos siglos, pero los trabajadores no.
Se ven obligados a competir en una carrera por las peores condiciones, mientras
los gobiernos, desesperados por las inversiones, compiten para ofrecer más
concesiones y exenciones tributarias. Las reglas desiguales generan resultados
desiguales. Esto no debería sorprender a los economistas neoliberales, pues es
precisamente lo que observara y pronosticara el mismo Adam Smith.
Siendo este el
diagnóstico, o se revierte la globalización o se alcanza alguna forma de
gobernanza benefactora mundial. Una economía globalizada que puede
garantizar una vida digna para todos pero no lo hace parece destinada a
la inestabilidad y a ser políticamente inviable.
Lo urgente y
lo necesario
Se puede
argumentar que la realización de un ambicioso programa de gobernanza mundial es
un proyecto a largo plazo que no satisface las necesidades urgentes de aquellos
que hoy viven en la pobreza y pasan hambre hasta la desesperación. Los
ODM, aunque ciertamente no resumen todas las conferencias que celebró la ONU en
los años 90 y definitivamente no las sustituyen, pueden sostener legítimamente
que son una expresión de las necesidades más urgentes. Pero el cumplimiento de
los ODM no es solamente otra tarea humanitaria que se alcanzará mediante un
incremento de la ayuda.
De hecho, si
la ayuda internacional se duplicara mañana, el sistema macroeconómico actual no
permitiría que se gastara. ¡El Banco Mundial y los bancos regionales de
desarrollo tienen más dinero disponible que el que las reglas del (FMI) permiten
absorber a los países, y reciben de los países pobres más dinero del que les
entregan!
Por ejemplo,
en 2002-2003 Uganda, que soporta una fuerte crisis de SIDA, estuvo a punto de
rechazar una donación de USD 52 millones del Fondo Mundial de Lucha contra el
SIDA, la Tuberculosis y la Malaria porque pretendía mantenerse dentro de los
rigurosos límites presupuestarios acordados con el FMI para poder recibir sus
préstamos.
En la reciente
Conferencia Internacional sobre el SIDA, celebrada en Bangkok en julio de 2004,
expertos de la ONU pidieron un incremento masivo en la financiación para los
programas contra el SIDA, y exhortaron que se proporcionaran a los países en
desarrollo USD 20.000 millones para 2007. Pero un informe publicado en octubre
de 2004 por cuatro importantes organizaciones humanitarias
afirma que las políticas del FMI que buscan mantener la inflación a bajos
niveles lo hacen a costa de impedir el aumento del gasto público para combatir
el SIDA. Muchos economistas piensan que la inflación y el gasto público podrían
subir más de lo que el FMI determina sistemáticamente, y que por lo tanto las
políticas del FMI menoscaban sin razón la lucha mundial contra el SIDA.
El informe
también afirma que las políticas del FMI hacen que los países tengan más
dificultades para retener a los profesionales de la salud, de suma importancia
para ellos, como consecuencia de los límites impuestos por el FMI al dinero que
los países pueden gastar en los trabajadores del sector de la salud pública.
Las bajas
metas de inflación fijadas por el FMI conducen directamente a limitar los
presupuestos nacionales de los países pobres, que a su vez fijan techos en los
presupuestos nacionales de salud. “La mayoría de los países pobres desearía
aumentar sensiblemente su gasto en la lucha contra el SIDA”, señala Joanne
Carter, Directora Legislativa de RESULTS Educational Fund, un grupo de presión
ciudadana con sede en Estados Unidos y dedicado a la lucha contra la
tuberculosis y otras “enfermedades de la pobreza” en los países en desarrollo.
“Pero se han rendido en su lucha contra el FMI porque saben que deben cumplir
con los préstamos del FMI solo para mantener su acceso a los niveles de ayuda
extranjera que actualmente están recibiendo. Si te opones al FMI corres el
riesgo de que te cancelen las demás fuentes de ayuda extranjera.”
Los impuestos
en discusión
Al defender
sus reglas, el FMI argumenta que no se puede confiar en la ayuda internacional
como fuente confiable de ingresos para respaldar los gastos corrientes (como lo
son, por ejemplo, los impuestos) debido a su volatilidad y a su naturaleza no
contractual. Eso pone la pelota nuevamente en la cancha de los países donantes y
los desafía a redefinir los flujos a los países en desarrollo de manera
previsible, confiable y no volátil.
Eso es
exactamente lo más de 100 países que exigieron el 20 de septiembre de 2004 en
Nueva York, al solicitar que se consideraran mecanismos nuevos para financiar la
erradicación de la pobreza, una propuesta bloqueada por el veto de un solo país,
aplicado a la discusión de todo lo que pudiera semejarse a un impuesto
internacional.
Ante las
rigurosas restricciones impuestas desde afuera a sus presupuestos para el
desarrollo y urgencias sociales, los presidentes Lula da Silva, de Brasil, y
Ernesto Kirchner, de Argentina, firmaron el 16 de marzo de 2004 el “Acta de
Copacabana”, conocida formalmente como la “Declaración sobre la cooperación para
el crecimiento económico con equidad”, en la cual denuncian que “las actuales
características del sistema financiero internacional plantean contradicciones
entre el desarrollo sostenido y su financiamiento”, y encuentran un vínculo
entre el sistema financiero y el comercio, que es considerado “crucial” para el
crecimiento. Para cambiar ese sistema, acordaron “conducir las negociaciones con
organismos multilaterales de crédito” de manera que “no comprometan el
crecimiento y garanticen la sustentabilidad de la deuda, de modo tal de
preservar inclusive la inversión en infraestructura”.
Cuando una
empresa privada invierte en infraestructura esto se contabiliza como creación de
activos y solamente un pequeño porcentaje de la inversión total afecta al
balance anual como amortización. Pero las cuentas nacionales solo registran
ingresos y pérdidas: todo el dinero gastado se registra como pérdida. Y el FMI
impone un techo al gasto gubernamental con el fin de generar un “superávit
primario” para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Lo que propusieron
Kirchner y Lula, y que luego respaldaran todos los ministros de Economía
sudamericanos, es que, así como ocurre con las empresas privadas, la inversión
en infraestructura debería amortizarse a lo largo de varios años y no
contabilizarse como una pérdida en el momento del gasto.
El efecto
inmediato de la propuesta, que actualmente está siendo analizada por el FMI, es
por supuesto permitir un gasto mayor de los gobiernos. Pero la introducción del
concepto de creación de activos en las cuentas nacionales tendría repercusiones
trascendentes. Podría conducir al cese de la explotación excesiva de los
recursos naturales (porque habría una pérdida correspondiente en las cuentas de
activos). Y en la propuesta original argentina, la formación de “capital humano”
también estaría exenta de los techos impuestos por el FMI a los gastos. Los
gastos en salud y educación se considerarían “inversiones”, de la misma manera
que el gasto en infraestructura, y muchos economistas argumentarían que esta
inversión retribuye más y más rápidamente que los grandes proyectos de
desarrollo convencionales.
Promesas,
promesas
Estas ideas,
junto con los reclamos de un aumento de la participación de los países en
desarrollo en los procesos de decisión de las Instituciones de Bretton Woods, ya
estaban presentes en las discusiones en torno al Consenso de Monterrey
resultante de la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo en 2002.
Sin embargo,
seguimos esperando que esas promesas se cumplan. Como también esperamos que se
cumplan las realizadas en Doha referidas al inicio de una Ronda de Desarrollo
que establezca reglas comerciales más favorables a los países en desarrollo.
Ninguna de estas promesas se ha materializado aún. Por el contrario, los países
en desarrollo experimentan exigencias adicionales en sus sectores de servicios
(con consecuencias directas sobre la provisión de servicios básicos a los
pobres) como “precio” a pagar por concesiones en las áreas agrícola y textil.
De hecho, cada
una de las evaluaciones de las promesas que Social Watch ha presentado
anualmente desde 1996 demuestra que, en general, los países en desarrollo se han
acercado más a cumplir sus compromisos que los países desarrollados. Es más,
diversas evaluaciones independientes muestran que entre estos últimos, los
miembros del G7 son los que están más atrasados.
En todo caso,
lo que la comunidad internacional ha logrado con la adopción de compromisos,
objetivos y metas con fechas de cumplimiento es fijar parámetros que permiten
juzgar objetivamente el desempeño de los gobiernos (y los políticos que los
integran). En última instancia, lo que posibilita los cambios es el juicio de la
opinión pública. Pero los ministros y funcionarios que toman las decisiones que
generan esos cambios están dispersos en una multiplicidad de foros e
instituciones y a menudo los resultados son contradictorios.
Por ejemplo,
el 4 de octubre de 2004 el Comité de los Derechos del Niño de la ONU recomendó
enérgicamente que los países del sur de África se aseguren de que “los acuerdos
de libre comercio regionales y de otro tipo no tengan un impacto negativo en la
implementación de los derechos de los niños”. El acuerdo de comercio que se
negocia actualmente entre el bloque regional y Estados Unidos podría “afectar la
posibilidad de proveer a los niños y otras víctimas del VIH/SIDA con fármacos
efectivos, de manera gratuita o al precio más bajo posible”. Esa resolución
tiene connotaciones internacionales, ya que las disposiciones del texto borrador
son comunes a las de muchos tratados bilaterales de comercio. Discrepancias
similares entre el derecho a la vida y los derechos de propiedad intelectual de
las empresas farmacéuticas resultaron en la Declaración de Doha y en otra
extensión del acuerdo previo a la reunión ministerial de Cancún, que tuvo el
efecto de modificar la aplicación del Acuerdo de la Organización Mundial de
Comercio (OMC) sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio.
No existe una
corte suprema internacional que decida qué debe regir cuando entran en conflicto
los derechos humanos y las disposiciones comerciales. Los defensores de los
tratados de comercio e inversión y de la OMC procuran imponer su prioridad por
encima de otros convenios y normas en importantes foros internacionales: la
instrumentación de la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, el
tratado contra el tabaco o las negociaciones en curso en torno a la protección
de la diversidad cultural. Actualmente la coherencia solo podrá lograrse al
nivel de los jefes de Estado y de gobierno, motivo por el cual la Segunda Cumbre
del Milenio es tan importante.
Notas:
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Programa de Acción, Capítulo II
“Erradicación de la Pobreza”, Párr.
19.
Copenhague, marzo de
1995.
Sen, Amartya. Development as Freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999.
Reddy, Sanjay G. y Thomas W. Pogge. How Not to Count the Poor,
(Version 4.5), mimeografía.
Nueva York:
Barnard College, Universidad de Columbia, 2003, www.socialanalysis.org
Batthyány, Karina, Mariana Cabrera y Daniel Macadar. “El enfoque de género en el
análisis de la pobreza: algunos elementos conceptuales”. Equipo de Investigación
en Ciencias Sociales, Avance de Investigación de Social Watch, 2004.
Organización de las Naciones Unidas. Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Art. 2, Párr. 1.
Kozel, Valerie y Angus Deaton. Data and dogma: the great Indian poverty
debate. Banco Mundial, PovertyNet Library, septiembre de 2004.
Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización,
A Fair Globalization: Creating Opportunities for All,
Nueva
York, febrero de 2004, www.ilo.org/public/english/fairglobalization/report/index.htm
Smith, Adam, La riqueza de las naciones, I.10.100.
Ibid, I.8.12.
ActionAid International USA, Global AIDS Alliance, Student Global AIDS Campaign
y RESULTS Educational Fund, “Blocking Progress: How the Fight Against HIV/AIDS
is Being Undermined by the World Bank and International Monetary Fund”.
El informe
completo está disponible en www.actionaidusa.org/blockingprogress.pdf
Ibid.
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