2005
La búsqueda del futuro común: las oportunidades perdidas de la Unión Europea como actor internacional
Simon Stocker, Mirjam van Reisen
Introducción
La Unión
Europea (UE) ha procurado proyectarse como protagonista de la comunidad
internacional con el fin de proporcionar lo necesario para alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y demás compromisos internacionales.
La UE sigue haciendo hincapié en que el hecho de ser el mayor donante mundial
(contribuye colectivamente con 55% de toda la Ayuda Oficial al Desarrollo),
refleja su fuerte compromiso con el desarrollo y con la expresión de sus
principales valores en una política mundial. Asimismo ha sostenido en reiteradas
ocasiones que aplica un enfoque orientado al desarrollo en las negociaciones de
comercio exterior, tanto en la Organización Mundial de Comercio (OMC) como en
sus negociaciones con las regiones de los países en desarrollo. Además, sostiene
que se asegura constantemente de que su estrategia política integral sea
coherente con sus políticas de desarrollo y con los objetivos de su cooperación
con los países en desarrollo.
En junio de
2005 el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de todos
los Estados Miembros, propuso importantes compromisos para aumentar la ayuda de
la UE. De manera paralela identificó las prioridades para los preparativos de la
Cumbre
de septiembre: “la creación de la Comisión por la Paz, la prevención de
conflictos, la lucha contra el terrorismo, la adopción de principios para
comprometerse con el uso de la fuerza, el desarme, la no proliferación de armas
de destrucción masiva, y el fortalecimiento de las Naciones Unidas en el
mantenimiento de la paz”. También pidió a todos los miembros de la ONU que
firmen en septiembre la Convención referida a la prevención del terrorismo
nuclear que fuera aprobada recientemente por la Asamblea General de la ONU.
Estos anuncios
se realizaron junto con importantes compromisos para aumentar la ayuda y planes
para mejorar la eficacia de la ayuda. ¿Cómo se vinculan estas prioridades tan
diversas? La UE afirma que está pronta para ingresar a una nueva era de
cooperación para el desarrollo. ¿Sus acciones justifican esa afirmación?
Panorama
general de hechos más destacados
Expansión de
la UE
En los últimos
12 meses ocurrieron hechos importantes en la UE. En mayo de 2004 se sumaron 10
países a la Unión, lo que elevó el número de Estados Miembros de 15 a 25.
La mayoría de esos países son considerablemente más pobres que el resto de la
UE, lo que exige un proceso de ajuste que tendrá consecuencias para todos los
países integrantes. La población total de la Unión se convierte en la tercera
del mundo, después de China e India. Aunque al principio se temía que la
expansión hacia el este socavara la cooperación para el desarrollo, en general
esos temores no se han justificado. Por el contrario, los nuevos Estados
Miembros han aportado una nueva dinámica a la UE, con perspectivas interesantes
que incluyen a la zona geográfica al este de la Unión actual. Irlanda y Países
Bajos crearon el prestigioso Fondo de la Presidencia durante sus sucesivas
presidencias de la UE. El fondo pretende ayudar a la participación de la
sociedad civil de los nuevos Estados Miembros en la cooperación para el
desarrollo de la UE.
Luego de la
expansión, las políticas de la UE se reorganizaron en círculos concéntricos para
reflejar esa nueva realidad. El primer círculo representa el centro de la UE y
está integrado por los Estados Miembros, en un movimiento libre y abierto de
bienes, aunque con restricciones para el movimiento de las personas.
El segundo
círculo se refiere a la Política Europea de Vecindad de la UE, con un fuerte
énfasis en el control de la inmigración y las fronteras. Los 16 países vecinos
no integran el mercado de la UE, pero constituyen un componente fundamental de
la seguridad interna de la UE. El vecindario incluye a los estados árabes del
Norte de África hasta Medio Oriente, Israel y Palestina; también incluye a los
Balcanes y Ucrania hacia el este. Con algunos de esos países (especialmente
Rumania, Bulgaria, Croacia y Turquía) existen negociaciones en curso para
preparar su acceso a la UE.
El tercer
círculo está integrado por la política de la UE con terceros países. Esta
política es la que queda menos clara como consecuencia de la mezcla de intereses
y objetivos políticos, como se describirá más adelante.
Las
consecuencias de estas políticas desde la perspectiva de la política de género
de la UE fueron examinadas en la publicación To
the Farthest Frontiers: Women's empowerment in an expanding Europe (Hasta
las fronteras más lejanas: el empoderamiento de las mujeres en una Europa en
expansión), publicada por Eurostep en colaboración con Social Watch, Wide
y Karat.
Esta publicación señala cómo las nuevas políticas concéntricas carecen de
fuertes dimensiones de igualdad de género y erradicación de la pobreza,
principalmente por el énfasis puesto en los intereses económicos de la UE.
Elecciones de
la UE
Las elecciones
para el Parlamento Europeo se realizaron en junio de 2004 con la inclusión de
representantes de los 25 Estados Miembros. La Comisión Europea también fue
modificada con la asunción de su nuevo presidente, el ex primer ministro
portugués José Manuel Barroso, de centro-derecha, en noviembre de 2004. Al
principio los Estados Miembros de la UE tuvieron dificultades para elegir al
candidato para la presidencia de la Comisión, y Barroso fue designado como
candidato de compromiso. Vale la pena recordar que Barroso apoyó públicamente a
Estados Unidos al inicio de la segunda guerra en Iraq. Otorgó credibilidad al
concepto de una “coalición” con respaldo europeo para la guerra en Iraq al
organizar una conferencia de prensa con la asistencia del presidente de Estados
Unidos George W Bush, el primer ministro de Gran Bretaña Tony Blair y el
entonces primer ministro de España José María Aznar. El presidente Bush
correspondió el gesto a visitar la Comisión Europea (la primera vez que ésta
recibe a un presidente estadounidense) en febrero de 2005.
Constitución
europea
La primera
Constitución para Europa también se acordó y firmó en 2004 antes de someterse a
proceso de ratificación por cada Estado Miembro. La Constitución fue elaborada
por una Convención creada en diciembre de 2002 con representantes de toda la UE,
incluso de organizaciones de la sociedad civil. Las propuestas pretendían
subordinar la cooperación para el desarrollo a una renovada política exterior y
de seguridad de la UE, como la adoptada por el Consejo de la UE en la Estrategia
de Seguridad Europea de 2003.
Las
organizaciones de la sociedad civil de la UE desarrollaron acciones concertadas
y consensuadas con el respaldo de legisladores nacionales, legisladores del
Parlamento Europeo y algunos Estados Miembros. Posteriormente se aclaró la base
jurídica del Tratado Constitucional y permaneció como una política independiente
específica de la Comunidad Europea, regida por sus propios objetivos y
principios, de acuerdo con el acquis communautaire acumulado por la EU.
El proceso de
ratificación fue interrumpido por el rechazo de la Constitución en los
referendos realizados en Francia y Países Bajos. Los electores de esos países
tradicionalmente pro-europeos enviaron un mensaje sin precedentes de que la
ciudadanía siente preocupación por el rumbo que ha tomado la UE. Especialmente
lamentable fue la alianza entre la derecha antieuropea y la izquierda
progresista, que dificultó la interpretación del deseo y el peso del voto por el
No. Parecería que, en particular, la erosión de las políticas sociales de la UE
son el centro de las inquietudes en esos dos países, así como la continua
presión por la privatización de sectores públicos esenciales.
Hacia una
acción común de la UE en la Cooperación para el Desarrollo
Recursos
nuevos
Superficialmente parecería que la UE está acumulando poder externo en base a sus
acciones conjuntas en la cooperación para el desarrollo. Desde inicios de 2004
la UE ha preparado una postura conjunta de los Estados Miembros para llevar a la
Cumbre de septiembre de 2005. El principal elemento de la misma es el compromiso
de aumentar la AOD a la meta colectiva promedio de 0,56% de AOD/INB para 2010, y
a 0,7% para 2015. Para alcanzar la meta de 2010 se espera que los 15 “antiguos”
Estados Miembros de la UE logren un mínimo de 0,51% del INB, mientras los 10
nuevos Estados Miembros deben aumentar la AOD a 0,17% del INB. También se
exhorta a los 10 a alcanzar 0,33% del INB para 2015. Los comentaristas hablan de
una nueva era de cooperación para el desarrollo con la duplicación de recursos
financieros prevista para los próximos 10 años.
La UE dará
prioridad a una iniciativa especial adoptada para África. La UE se comprometió a
aumentar al menos 50% la ayuda a África subsahariana, colectivamente. Eso
incluye el incremento de la ayuda a los países en conflicto y los estados
frágiles.
Los Objetivos
de Desarrollo del Milenio
En las
conclusiones para 2005 del Consejo se anunció una serie de iniciativas con
respecto a la Cumbre de septiembre:
·
Fuerte énfasis puesto en los derechos humanos y la democracia. Los derechos
humanos deben ocupar la misma jerarquía que los asuntos de desarrollo, paz y
seguridad. Por lo tanto, la UE dio su apoyo para que el rol del Alto Comisionado
tenga más poder y medios, y para la creación del propuesto Consejo de Derechos
Humanos.
·
Un llamamiento para que la Cumbre de septiembre inicie un proceso que establezca
un organismo de la ONU para el medio ambiente con más poder, basado en el PNUMA
existente, y que tendría una jerarquía igual a la de otros organismos
especializados de la ONU.
·
Una declaración expresa de que la contribución de políticas no relacionadas con
la ayuda para alcanzar los ODM deberá considerarse una parte integral del
proceso para alcanzar los objetivos de desarrollo.
La Declaración
de París y las nuevas modalidades de la ayuda
La Declaración
de París sobre la Eficacia de la Ayuda
constituye un elemento clave de la futura perspectiva de cooperación para el
desarrollo de la ONU, y la UE está decidida a incorporarla a un marco central de
los ODM en la Cumbre de septiembre.
La esencia de
la Declaración de París es la promoción de nuevas modalidades de ayuda por las
que los donantes respalden las Estrategias de Reducción de la Pobreza dirigidas
por Washington. Los principios de “propiedad” de las políticas por parte de los
países en desarrollo y de la “coordinación” de los donantes forman los cimientos
de ese nuevo enfoque.
Las
dificultades asociadas con la Declaración de París tienen que ver con el asunto
de quién es el propietario de las políticas nacionales de los países del Sur.
Una nueva publicación de Eurostep,
Accountability Upside Down: Gender Equality in a partnership for poverty
eradication
(Rendición de
cuentas al revés: la igualdad de género en una sociedad para la erradicación de
la pobreza), escrita en cooperación con Social Watch, cuestiona la
propiedad de las nuevas modalidades de ayuda destinada a la población del Sur
que vive en la pobreza. La publicación analiza si las nuevas modalidades de
ayuda son capaces de promover la igualdad de género, que generalmente ha sido
ignorada como componente vital para erradicar la pobreza en el contexto de
nuevos instrumentos tales como el respaldo presupuestario. La conclusión es que
sin la transferencia de poder de decisión de los donantes hacia el Sur y ante la
ausencia de mecanismos adecuados de rendición de cuentas en el Sur, no hay
buenas perspectivas para promover la igualdad de género y la erradicación de la
pobreza.
Recientemente,
una delegación de víctimas del tsunami planteó la misma cuestión ante el
Parlamento Europeo, es decir, que la cantidad sin precedentes de ayuda otorgada
a raíz del desastre no le llegó a la gente afectada. En su audiencia con el
Parlamento Europeo el 14 de julio de 2005, la delegación de Sri Lanka dijo a los
legisladores que el extenso programa de ayuda benefició a los intereses del
sector privado, pero no llegó a las comunidades afectadas. La delegación pidió a
los gobiernos y a los donantes de ayuda para el tsunami que respeten el
principio rector de la propiedad de las comunidades afectadas. “Los planes de
reconstrucción se elaboraron sin consultar a las personas afectadas y no apuntan
a las necesidades de esas comunidades, sino que sirven a los intereses
económicos del sector privado”, dijo
Sarath
Fernando, Co-secretario del Movimiento por la Tierra y la Reforma Agraria. “Los
pescadores perderán sus medios de vida y serán desplazados por la industria
turística, a la cual el gobierno de Sri Lanka otorgó prioridad en los planes de
reconstrucción. Nos preocupan profundamente las consecuencias sociales de estos
planes”, enfatizó Herman Kumara, Coordinador de Industrias Pesqueras Nacionales
Solidarias.
El menoscabo
del desarrollo: nuevas perspectivas financieras de la UE
Aunque el
compromiso de la UE para aumentar los fondos destinados al desarrollo es
bienvenido, existe una presión constante para que esos nuevos recursos se
utilicen en acciones ajenas al desarrollo, dado que el acquis communautaire
de la UE otorga la base jurídica más fuerte para implementar las acciones
externas de la UE, como su agenda de seguridad.
En las
negociaciones en curso, que pretenden fijar el marco de los recursos financieros
comunes de la UE hasta 2013, la Comisión Europea presentó varios instrumentos
nuevos, todos ellos con el objetivo de desviar los recursos de desarrollo
destinados a la erradicación de la pobreza hacia otros intereses externos.
La Comisión
Europea propuso que los cerca de EUR 7.700 millones del Instrumento de
Desarrollo (ICED)
se reúnan bajo una actividad (denominada “cooperación económica”), un programa
de EUR 17 millones que financia principalmente la participación de empresarios
de la UE y demás países industrializados en conferencias de todo el mundo.
También
propuso un instrumento que vincula la política de desarrollo con la de seguridad
en un nuevo “instrumento de estabilidad”; sin embargo, el futuro de ese
instrumento está en duda ya que la Corte Europea dictaminó que la propuesta
carecía de base jurídica según los tratados actuales de la UE.
La cooperación
para el desarrollo y el comercio exterior
En cuanto al
comercio exterior en los próximos meses será necesario encarar áreas
fundamentales de incoherencia. El primer ministro Tony Blair vinculó las
Perspectivas Financieras de la UE con el tema de los subsidios agrícolas
financiados por el presupuesto de la UE, una sugerencia de inmediato rechazada
por el presidente francés Jacques Chirac. El tema se planteó esencialmente como
respuesta a los reclamos de varios Estados Miembros de que el Reino Unido
renuncie al reembolso recibido por sus aportes financieros a la UE, negociado
por la ex primera ministra británica Margaret Thatcher.
El hombre de
confianza de Tony Blair, Peter Mandelson, es ahora el nuevo Comisionado Europeo
de Comercio Exterior. A cargo de las preparaciones de la UE para la reunión
Ministerial de Hong Kong, Mandelson dejó en claro que su propósito es aplicar
una agenda de comercio de desarrollo. Sin embargo, también aclaró que una gran
prioridad será el avance en la liberalización de los servicios. Las
interrogantes planteadas por las ONG sobre la compatibilidad con la agenda de
desarrollo fueron descartadas en una carta interna de la Comisión, a la que tuvo
acceso Eurostep.
Asimismo, la
UE intenta obligar a los países africanos a aceptar reglas todavía no acordadas
dentro de la OMC a través de los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) con
Europa. Los “temas de Singapur”, así denominados por la reunión ministerial en
que fueron propuestos, fueron retirados de las conversaciones de Doha en 2003
luego de reclamos de los países en desarrollo. Los mismos incluyen temas
relacionados con las reglas de protección de la inversión extranjera, el fomento
de la competencia nacional y el aumento de las compras gubernamentales. Los
ministros de Comercio Exterior de los países ACP
expresaron su preocupación: “Nos preocupa esta estrategia de puerta trasera”,
declaró Dipak Patel, ministro de Comercio Exterior de Zambia. “¿Dónde está la
convergencia entre las estrategias de la OMC (…) y de la UE en los AAE?” Mukhisa
Kituyi, ministro de Comercio Exterior de Kenya, señaló: “Me opondré a todo
avance si recibimos menos de lo obtenido en las negociaciones de la OMC”.
En su 81ª
sesión en Bruselas, el 21 y 22 de junio de 2005, el Consejo de Ministros de ACP
adoptó una declaración sobre las negociaciones de los AAE y expresó su grave
preocupación porque las negociaciones no se realizaron de manera satisfactoria y
no abordaron la mayoría de los temas de interés y preocupación para los ACP.
Asimismo lamentaron la desconexión entre las declaraciones públicas de los
Comisionados de Comercio Exterior y Desarrollo sobre las cuestiones de
desarrollo en los AAE con la posición actual adoptada durante las sesiones de
negociación de los AAE. El Consejo de Ministros de ACP también pidió a la
Comisión Europea que asegure la coherencia en sus políticas de comercio exterior
y de desarrollo.
Hacia otra
visión de Europa
La UE envía
señales mixtas. Aunque proclama con fuerza la necesidad de que sus políticas
sean coherentes con sus objetivos de desarrollo, las políticas adoptadas no
suelen tener la erradicación de la pobreza y la igualdad de género como sus
objetivos primarios.
Ese es un
error crucial. La UE tiene una historia sólida en cooperación para el desarrollo
y en sí misma está construida sobre los valores de la socialdemocracia, la
promoción de los derechos humanos, la paz y el desarrollo. Una Europa fuerte se
construirá sobre estos valores que la enraizan con la sociedad civil europea. El
69% de los europeos cree que la UE debe contribuir a resolver problemas
vinculados con la pobreza mundial.
La cooperación
para el desarrollo es un elemento clave del rostro externo de la UE y la UE
lidera claramente en este ámbito. Todo intento por debilitar esta área, como el
ICED propuesto, es un error fundamental que repercutirá negativamente en el
apoyo de la ciudadanía.
Al ubicarse
como un actor internacional unido en pos de la erradicación de la pobreza y el
logro de los ODM, la UE podría asumir la posición de liderazgo requerida en el
contexto de la ONU, las Instituciones Financieras Internacionales y la OMC, para
dejar a la pobreza en el pasado.
La visión de
Europa que tiene Eurostep
La campaña de
Eurostep aspira a que la visión de una Europa responsable se refleje en todas
las políticas europeas.
La publicación
de Eurostep Vision of a responsible Europe in the World (La visión de una
Europa responsable en el mundo) exhorta a la UE a garantizar que las acciones
que tome para los países en desarrollo sean consistentes con la sólida base
jurídica que se incluye en la Constitución en referencia a la cooperación para
el desarrollo. Estima que dentro de la Constitución existe un equilibrio
razonable en todo el espectro de las acciones externas de la UE, especialmente
entre la política de Seguridad Exterior y de Defensa Común y la política de
Cooperación para el Desarrollo y Ayuda Humanitaria.
Como
protagonista mundial y el mayor proveedor de ayuda para el desarrollo, Europa
tiene la oportunidad y la autoridad para formular una alternativa al orden
mundial cada vez más unilateral al implantar valores positivos en su Política
Exterior. Debe asumir la defensa de las personas que viven en la pobreza y
redoblar esfuerzos en la lucha a favor de un mundo más justo donde se eliminen
las injusticias y las desigualdades, se empodere a las mujeres, se respeten los
derechos humanos y se proteja el medio ambiente.
Notas:
Una sesión plenaria de alto nivel de la Asamblea General de la ONU realizará
un análisis integral de los avances realizados en el cumplimiento de los
compromisos contenidos en la Declaración del Milenio de la ONU el 14-16 de
septiembre de 2005.
Los 10 nuevos miembros son Chipre, República Checa, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia.
Ver: http://presidencyfund.eurostep.org
Los países abarcados por la Política Europea de Vecindad son Albania,
Armenia, Azerbaiján, Belarús, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano,
Libia, Marruecos, Moldova, Siria, Túnez, Ucrania y la Autoridad Palestina.
Ver: www.eurostep.org
Informe 2003 de Social Watch. Los pobres y el mercado. Montevideo:
Instituto del Tercer Mundo, 2003.
La expresión francesa acquis communautaire se utiliza en el derecho
europeo para referirse a la recopilación total de leyes de la UE acumuladas
hasta la fecha. Un análisis en profundidad del Tratado se encuentra en:
http://constitution.eurostep.org
El 2 de marzo de 2005 los participantes del Foro de Alto Nivel de la
Oraganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en París
difundieron la “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda”, en la
cual comprometieron a sus instituciones y sus países a continuar y aumentar
los esfuerzos por armonizar, alinear y administrar para obtener resultados,
e incluyeron una lista de acciones e indicadores supervisables para acelerar
el avance en esas áreas.
Ver: www.eepa.be
El Instrumento de Cooperación Económica y Desarrollo propuesto por la
Comisión Europea formaría la base jurídica para financiar la cooperación de
la UE con los países que no están cubiertos por la Política Europea de
Vecindad.
Países de África, el Caribe y el Pacífico.
Financial Times, 4 de julio de 2005.
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