2004
Unión Europea: seguridad versus seguridad humana

Mirjam van Reisen, Simon Stocker, Florent Sebban
European Solidarity Towards Equal Participation of People (Eurostep); Europe External Policy Advisors (EEPA)

El fortalecimiento del papel de la Unión Europea en el mundo debe respetar los principios contemplados en la primera Constitución europea que proporcionan un marco jurídico claro y sólido para la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria. Europa debe brindar un fuerte respaldo institucional y financiero a estas dos políticas si desea ser una protagonista responsable para contribuir con la erradicación de la pobreza en el mundo. El énfasis creciente en los problemas de seguridad, la lucha contra el terrorismo y la inquietud por las armas de destrucción masiva amenazan con soslayar al resto de la política exterior europea, dejando poco o ningún lugar para las políticas orientadas a la seguridad humana.

El fuerte énfasis que puso la Unión Europea (UE) en la lucha contra el terrorismo ha sido una parte central de su política exterior. Esta es una consecuencia inmediata de la postura adoptada tras los atentados del 11 de septiembre contra las torres gemelas del World Trade Centre y el Pentágono en 2001. La alineación de las políticas exteriores en torno al tema de la seguridad surge de las Conclusiones y el Plan de Acción acordados por la Sesión Extraordinaria del Consejo Europeo celebrada el 21 de septiembre de 2001.

En esta sesión se acordó que “la lucha contra el terrorismo será, más que nunca, un objetivo prioritario de la Unión Europea”. El Consejo también acordó que “La Unión Europea intensificará su compromiso contra el terrorismo mediante un enfoque coordinado e interdisciplinario que incorpore todas las políticas de la Unión.”[1]

Asimismo se encargó al “Consejo de Asuntos Generales que asuma, en materia de lucha contra el terrorismo, el papel de coordinación y de impulso. (…) La Política Exterior y de Seguridad Común deberá integrar en mayor medida la lucha contra el terrorismo.”[2]

La integración de todas las políticas bajo la consigna principal de la seguridad puso en riesgo la independencia de las políticas de cooperación con el desarrollo y de ayuda humanitaria. Las mismas están cada vez más subordinadas e integradas a los objetivos de seguridad exterior y política de defensa. Un primer paso dado en este sentido fue la repentina inclusión en junio de 2002 del Consejo de Desarrollo en el nuevo Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, lo cual coordinaría las acciones internas y externas en “la lucha contra el terrorismo”.

El 12 de diciembre de 2003, el Consejo Europeo hizo hincapié en la necesidad de integrar todos los instrumentos de política exterior mediante la adopción de una Estrategia Europea de Seguridad propuesta por Javier Solana, Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). El documento identifica cinco amenazas fundamentales: terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, conflictos regionales, fracasos del Estado y crimen organizado.

Para paliar estas amenazas hay que “reunir los distintos instrumentos y capacidades: los programas de asistencia europeos y el Fondo Europeo de Desarrollo, las capacidades militares y civiles de los Estados Miembros y otros instrumentos. Todos ellos pueden tener influir en nuestra seguridad y en la de terceros países. La seguridad es la primera condición del desarrollo. La labor diplomática y las políticas de desarrollo, comercio y medio ambiente deberían seguir el mismo esquema. En una crisis la unidad de mando es insustituible.”[3]

Esta Estrategia de Seguridad ya se vio reflejada en diversas propuestas del Proyecto de Constitución (artículo III-210) y en la propuesta que hiciera la Comisión para la financiación de Europa de 2007 a 2013.

La lucha contra el terrorismo mundial

El Plan de Acción de lucha contra el Terrorismo adoptado por el Consejo Europeo en 2001 aún no se aplicó. Durante el primer semestre de 2004 la presidencia rotativa de la UE le corresponde a Irlanda, que ha afirmado su compromiso absoluto con el Plan de Acción. El programa de la presidencia irlandesa para los seis meses incluye “la lucha contra el terrorismo mediante el uso cabal de los instrumentos internos y externos de la Unión”.[4] La presidencia también tiene previsto convertir al problema del combate al terrorismo mundial en un elemento importante del diálogo de la UE con terceros países.

La ampliación y el nuevo Tratado Constitucional

El año 2004 será un hito para la UE. Diez nuevos Estados Miembros accederán a la UE en mayo.[5] En preparación para la ampliación de la Unión, los Estados Miembros están negociando la adopción de un Tratado Constitucional que deberá ser aprobado y ratificado por los 25 Estados Miembros de la Unión ampliada. No obstante, las negociaciones sobre el Tratado Constitucional fracasaron en diciembre de 2003 porque los gobiernos no lograron ponerse de acuerdo sobre las facultades del nuevo Ministro de Asuntos Exteriores europeo, particularmente en el contexto de los mayores poderes previstos para las políticas europeas de seguridad y defensa. Está previsto que las negociaciones sobre el Tratado Constitucional continúen en 2004.

Seguridad, defensa y lucha contra el terrorismo en el proyecto de Tratado Constitucional

La mayor atención internacional prestada a la lucha contra el terrorismo y la seguridad como parte de la política exterior motivó importantes disposiciones en el proyecto de Tratado Constitucional, que ahora incluye una política exterior ampliada con mayores poderes de seguridad y defensa. En proyectos anteriores, el Tratado incluía explicaciones que señalaban que los fondos para la política de desarrollo podían utilizarse con fines de defensa y seguridad, incluida la lucha contra el terrorismo. El Tratado incorpora al Ministro de Asuntos Exteriores europeo, que podría utilizar los recursos de la UE (como los destinados a la cooperación para el desarrollo o la asistencia humanitaria) para financiar la Política Exterior y de Seguridad Común (Artículos I-39 y I-40).

El Tratado también incluye una cláusula de solidaridad (artículo I-42)[6] que señala que “la Unión y sus Estados Miembros actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad en caso de que un Estado Miembro sea objeto de un ataque terrorista o de una catástrofe natural o de origen humano. La Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados Miembros, para:

(a)        - prevenir el riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados Miembros;

- proteger las instituciones democráticas y a la población civil de posibles ataques terroristas;

- aportar asistencia a un Estado Miembro en el territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista;

(b)        - aportar asistencia a un Estado Miembro en el territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe.”

El Ministro de Asuntos Exteriores europeo supervisará todas las políticas exteriores europeas, incluidas las de comercio, defensa y seguridad, y también la asistencia al desarrollo y la ayuda humanitaria. El Tratado incorpora una nueva categoría de cooperación, dirigida especialmente a la cooperación con los países vecinos. Ésta habrá de incluir políticas relacionadas con la emigración y la creciente seguridad en las nuevas fronteras externas de la UE.

El crecimiento de la brecha democrática

La posición y el papel del Ministro de Asuntos Exteriores europeo es uno de los asuntos principales que se negocian en el Tratado Constitucional. La propuesta de mayor consideración es la del llamado Ministro de Asuntos Exteriores con “dos carteras”, que combinaría el papel del Vicepresidente de la poderosa Comisión Europea con el del Ministro en funciones del aun más poderoso Consejo Europeo de Estados Miembros. No se han propuesto procedimientos adecuados para asegurar una rendición de cuentas y un control transparentes de este “superhombre” o “supermujer” quien, con la doble cartera, podrá recurrir a diversos procedimientos, en gran medida los que él o ella considere más adecuados (Artículo I-27). Tampoco se otorga un papel al Parlamento Europeo para que ejerza control sobre las acciones del Ministro de Asuntos Exteriores europeo.

Las discrepancias sobre el Tratado Constitucional se centran principalmente en el papel relativo que tienen el Consejo Europeo o la Comisión Europea para aplicar la política exterior de la UE. Los “federalistas” reclaman una competencia mayor para la Comisión mientras los “antifederalistas” buscan una mayor preponderancia para el Consejo. No obstante, cualquiera de estos dos casos acentuarán la brecha democrática y contribuirán a la centralización de las decisiones en las políticas exteriores sin ningún poder o control efectivo que las compense.

Sociedad civil europea

Las ONG europeas han actuado para influir en las negociaciones del Tratado Constitucional. La campaña act4europe iniciada por el Grupo de Contacto de la Sociedad Civil reúne a sindicatos con ONG ecologistas, sociales, de derechos humanos y de desarrollo. Act4europe aboga para que se adopten más controles democráticos, transparencia y diálogo civil junto con demandas específicas para políticas económicas, ambientales y socialmente sostenibles, en el plano interno y externo.

En respuesta a la presión de los grupos civiles, el proyecto de Tratado Constitucional incluye principios importantes relacionados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM):

Erradicación de la pobreza. El Tratado asigna un lugar importante a la erradicación de la pobreza, que se identifica como la meta principal para la ayuda al desarrollo. También establece la erradicación de la pobreza como uno de los objetivos primordiales de las relaciones exteriores de la UE.

Coherencia. El Tratado Constitucional incorpora el principio de que todas las políticas que afectan a los países en desarrollo deben tomar en cuenta el objetivo desarrollista de la erradicación de la pobreza.

Independencia. El Tratado establece claramente bases jurídicas independientes para la cooperación de desarrollo y la asistencia humanitaria, que no podrán incluirse como políticas subordinadas a las relaciones exteriores de la UE.

Todos los países en desarrollo. El Tratado establece que la política de desarrollo de la UE es el marco principal por el cual se rige su cooperación con todos los países en desarrollo. Recientemente aumentó la presión para limitar efectivamente las políticas de desarrollo a los países de África, el Caribe y el Pacífico. Con estos cambios propuestos a la Reglamentación de la Unión Europea para la cooperación con los países asiáticos y latinoamericanos, la Comisión Europea intentó generar posibilidades para utilizar estos recursos financieros en la lucha contra el terrorismo.

Estos son artículos de crucial importancia dado que sin ellos se crearía una base jurídica para orientar a los instrumentos de cooperación con los países en desarrollo hacia los intereses de seguridad y defensa de la UE y a las necesidades percibidas en la lucha contra el terrorismo.

El compromiso de Europa con los ODM

En enero de 2004 el Consejo Europeo adoptó conclusiones sobre la eficacia de las acciones exteriores de la UE, según propuestas de la presidencia irlandesa. Estas conclusiones abordaron tres asuntos específicos:

·         El liderazgo de la UE para avanzar multilateralmente en asuntos de desarrollo;

·         La maximización de la eficacia de la ayuda exterior de la UE; y

·         El cumplimiento de los ODM.

Entre estas conclusiones[9] se incluyen los siguientes compromisos:

·         La UE y sus Estados Miembros apoyarán que la reforma de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) incluya esfuerzos para asegurar que el Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) cumpla su función más eficazmente, especialmente en el seguimiento coordinado de la aplicación de lo resuelto por las principales conferencias internacionales;

·         En el ámbito de la arquitectura internacional, la UE fomentará la coherencia en las políticas de comercio y de desarrollo entre la ONU, la Organización Mundial del Comercio y las instituciones de Bretton Woods. La UE y sus Estados Miembros también buscarán asegurar plenamente que las estructuras de gobernanza de las instituciones de Bretton Woods sean capaces de reflejar las inquietudes de los países en desarrollo.

·         La conquista de los ODM es un objetivo clave para la UE y el resto de la comunidad internacional. Los compromisos asumidos por los Estados Miembros de la UE en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo celebrada en 2002 en Monterrey reflejan el papel de liderazgo que cumple la Unión en las gestiones internacionales para alcanzar los ODM. El Consejo:

°       Acepta que se deberá realizar un gran esfuerzo durante 2004 para asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados Miembros en la Conferencia de Monterrey para aumentar la AOD.

°       Asegurará que la UE esté bien posicionada para ofrecer liderazgo en la revisión internacional de los ODM a realizarse en 2005.

°       Cree que el compromiso asumido por la UE con la consecución de los ODM deberá reflejarse en toda la gama de las políticas de la UE y de sus decisiones sobre partidas financieras.

Futuras negociaciones presupuestarias de Europa

La UE trabaja con una planificación de siete años en su marco presupuestario. Las primeras propuestas para el próximo marco (2007-2013) se divulgaron a principios de 2004 por la Comisión Europea.[10] El objetivo fundamental en el ámbito exterior, formulado para estas perspectivas financieras, es que “Europa debe proyectar un rol coherente como socio mundial, inspirada por sus valores centrales al asumir responsabilidades regionales, promover el desarrollo y contribuir con la seguridad civil y estratégica.”

La Comisión propone que las Políticas Exteriores sean tripartitas en la propuesta financiera de la UE para los años 2007 a 2013.

UE como socio de Desarrollo Sostenible. La propuesta hace hincapié en el papel de la UE en la lucha contra la pobreza y el compromiso asumido por la UE con los ODM como punto central de su política de cooperación para el desarrollo. Identifica la cooperación para el desarrollo y la asistencia humanitaria como elementos cruciales de las relaciones exteriores de la UE, junto con la PESC, el comercio, la expansión europea y las relaciones con los países vecinos. Esto es coherente con el consenso logrado hasta el momento sobre el Proyecto de Tratado Constitucional en la Conferencia Intergubernamental. Al reconocer que Europa es una “potencia comercial líder”, la Comisión pone énfasis en la necesidad de que “el actor económico mundial” tenga una sola voz en las negociaciones comerciales multilaterales. Pero de acuerdo con la Comisión, esta voz debe fundamentarse en el modelo de desarrollo europeo basado en “mercados abiertos y competitivos”. Pero mientras la UE busca liberalizar los mercados del mundo, incluso en los países en desarrollo donde la liberalización recibe críticas por profundizar la pobreza, continúa protegiendo su mercado agrícola del resto del mundo.

UE como Actor Global. La propuesta financiera sugiere un incremento del 38% entre 2006 y 2013 para los fondos destinados a las relaciones exteriores. Sin embargo, el aumento se destinaría a la seguridad estratégica (título “UE como Actor Global”) mientras otros componentes de las políticas exteriores de Europa, como la cooperación para el desarrollo, la ampliación europea o la asistencia humanitaria, no reciben inversiones adicionales. La explicación de este incremento es la creciente necesidad de contar con una Europa poderosa, capaz de expresarse con una sola voz para responder a las inquietudes internacionales de seguridad. La Comisión desearía que Europa respondiera a “amenazas fundamentales: el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, el fracaso de los estados, los conflictos internos y regionales”. Estas palabras fueron extraídas del documento de Estrategia Europea de Seguridad redactado por Javier Solana.

¿Coherencia en las Finanzas de la UE? Las perspectivas financieras no son coherentes porque la mayor proporción del presupuesto (más de EUR 300.000 millones en siete años) se destina a apoyar al sector agrícola de la UE. Menos de EUR 100.000 millones se destinan a las políticas exteriores, de los cuales una parte creciente se dedicará a la estrategia de seguridad de Europa. Esta es una pequeña compensación por las pérdidas que padecen los agricultores en los países en desarrollo debido a la ventaja que los granjeros europeos reciben con los subsidios europeos.

Conclusiones

La UE hace constante hincapié en su papel como principal donante mundial de asistencia al desarrollo y humanitaria, ya que más de la mitad de la AOD del planeta la proporcionan la UE y sus Estados Miembros. Sin embargo, su papel preponderante como donante solo guarda credibilidad si la cooperación con los países en desarrollo tiene como real objetivo la erradicación de la pobreza y el trabajo eficaz para la realización de los ODM.

Efectivamente, el objetivo primordial de la política de desarrollo de Europa es la erradicación de la pobreza, pero su política de desarrollo integra un marco general de acciones exteriores cuyo objetivo primordial desde el 11 de septiembre de 2001 es la seguridad. Esta creciente paradoja actúa en evidente detrimento de la cooperación de la UE con los países en desarrollo.

El poder económico de la Unión, reflejado en la escala de su comercio e inversión con el resto del mundo, así como su papel como actor importante en la ayuda de desarrollo y humanitaria, le otorga a Europa un potencial enorme para convertirse en una potencia en el desarrollo global.

Las políticas económicas y de desarrollo definieron la imagen que la UE tiene en el mundo globalizado. Pero el papel político de Europa es, en la actualidad, demasiado débil para considerarse un factor importante en la definición de la UE en el mundo. Sin embargo, con la adopción del Proyecto de Tratado Constitucional y la creciente voluntad de ciudadanos y gobiernos por ver a su continente activo en el escenario mundial, el papel político desempeñado mundialmente por el viejo continente probablemente se incremente en los años venideros.

La oportunidad de Europa de convertirse en actor global radica en proporcionar una alternativa al orden mundial cada vez más unilateral. Las amenazas a la seguridad deben evaluarse no solo en función del análisis militar, sino también con respecto a los costos para la seguridad humana. Si las amenazas a la seguridad destruyen los mismos valores sobre los cuales fuera construida Europa y derrumban la naturaleza democrática de sus instituciones, alejarán aun más al proyecto europeo de su intención original y de los deseos de sus ciudadanos. Esto habrá de socavar el proyecto europeo en su totalidad.

El papel de Europa debe consistir en estabilizar un nuevo orden mundial que fortalezca su papel político de manera constructiva. La política de desarrollo es parte indispensable de este enfoque. Esta es la manera en que los ciudadanos europeos ven el papel de la UE. Más de dos tercios de los europeos perciben a la Unión como un continente que contribuye con la erradicación de la pobreza en el mundo. El fortalecimiento del papel de la UE en el mundo debe respetar la naturaleza de la primera Constitución europea que brinda una base jurídica independiente, clara y fuerte a la cooperación para el desarrollo y la asistencia humanitaria. Por lo tanto, Europa debe ofrecer una capacidad institucional y financiera clara y fuerte a aquellas dos políticas si desea ser un actor responsable en el mundo.

La historia europea se basa en su diversidad de culturas e idiomas. La UE debe acercarse a otras partes del mundo de manera responsable ofreciendo sus valores fundadores de democracia, igualdad, solidaridad, justicia social, derechos humanos, tolerancia y fuerte compromiso con el imperio internacional del derecho. Los valores y los antecedentes de Europa deben estar en el centro de sus relaciones exteriores. La UE debe fomentar el concepto de seguridad humana, promoviendo la diversidad mundial y abogando por asociaciones compartidas entre los ciudadanos del mundo.

Notas:

[1] Reunión Informal Extraordinaria del Consejo Europeo. Conclusiones y Plan de Acción. Bruselas, 21 de septiembre de 2001.
[2] Ibid.
[3] Consejo Europeo. “Una Europa segura en un mundo mejor”, Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas, 12 de diciembre de 2003.
[4] Presidencia irlandesa del Consejo de la UE. “Europeans - Working Together”, Programme of the Irish Presidency of the European Union January-June 2004. Dublín, enero de 2004.
^[5] República Checa, Chipre, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia.
[6] Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. Adoptado por consenso por la Convención Europea el 13 de julio y el 10 de julio de 2003 y sometido al Presidente del Consejo Europeo en Roma el 18 de julio de 2003. Parte I, Título V, Capítulo II: Disposiciones particulares, Artículo 42: Cláusula de solidaridad. http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.es03.pdf
[7] Estos artículos propuestos por la Convención Europea sobre el futuro de Europa deberán ser aprobados por una Conferencia Intergubernamental (integrada por Jefes de Estado de los 25 Estados Miembros de la UE) antes de entrar en vigor. Es probable que la Conferencia Intergubernamental adopte el Tratado Constitucional definitivo para fines de 2004.
[8] Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, op cit. Parte III, Título V, Capítulo IV: Cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, Sección 1: Cooperación para el desarrollo. http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.es03.pdf
[9] Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. Conclusiones. Bruselas, 26 de enero de 2004.
[10] Comisión de las Comunidades Europeas. “Construir nuestro futuro común: Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)”. COM(2004)101. Bruselas, 10 de febrero de 2004.

Simon Stocker y Florent Sebban son respectivamente Director y Encargado de Políticas de Eurostep; Mirjam van Reisen es Directora de Europe External Policy Advisors (EEPA). Los tres están radicados en Bruselas.