2003
¿Europa para las empresas privadas o Europa para sus habitantes?
La Unión Europea y el GATS

Mirjam van Reisen
EUROSTEP

La Unión Europea (UE) se enorgullece de su democracia social, el principal valor en común que relaciona al pueblo y a los estados miembros. Pero las negociaciones del GATS desafían los cimientos mismos de la UE, ya que debilitan la capacidad de los estados miembros para decidir su política social, incluso en áreas clave como la salud, la educación, el agua y el saneamiento. Las negociaciones del GATS otorgan un acceso sin precedentes a las empresas privadas, a costa del control democrático y las decisiones de representantes electos. El GATS amenaza el tejido mismo de la UE, tanto en su dimensión social como en su carácter democrático. No es de sorprender, por lo tanto, que la presión de los movimientos sociales, entre ellos los sindicatos, vaya en aumento para detener las negociaciones en curso.

Servicios comerciales: un sector crucial para la Unión Europea

El sector de los servicios es de importancia fundamental para Europa. La UE es el mayor exportador mundial de servicios comerciales, representando el 26% del total de las transacciones de servicios del mundo y más del 40% en términos de balanza de pagos. La UE también es el principal importador de servicios comerciales del mundo. El sector de los servicios proporciona el 69% de todos los puestos de trabajo de la UE y representa más del 70% de la producción total.[1] La UE mantuvo una proporción constante del 24% del volumen de comercio mundial en servicios comerciales de 1995 a 2000.[2]

Cuadro 1: Volumen de comercio mundial en miles de millones de USD

La Comisión Europea – el brazo ejecutivo de la UE – confiere gran prioridad a las negociaciones por el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), y no deja dudas acerca de la naturaleza del GATS. En su sitio de información en Internet, presenta las negociaciones de esta manera: “El GATS no es sólo algo que exista entre gobiernos. Primero y antes que nada es un instrumento en beneficio de las empresas privadas. La Comisión tiene interés en ayudar a las empresas a avanzar y desarrollar la liberalización a través del GATS. Pero también necesita la participación activa de las empresas, de manera que la política de la UE se corresponda con los reales intereses de crecimiento de la economía y de las exportaciones de nuestro sector de servicios.”[3]

La Comisión insiste en que el GATS tiene el propósito de crear reglas multilaterales para incorporar un entorno equitativo de servicios y que generará potenciales beneficios económicos para los países en desarrollo, pero queda claro que lo que impulsa al GATS es el deseo de conquistar el lucrativo mercado internacional de los servicios.

La forma en que se han realizado las negociaciones hasta el momento adolece de numerosos problemas graves:

• El acceso preferencial de las empresas privadas a la hora de fijar el ritmo, las prioridades y las estrategias de la negociación, aunado a la falta de acceso de las organizaciones públicas y de la sociedad civil para hacer oir y atender sus inquietudes;

• La ausencia de condiciones definitorias que ayuden a asegurar que la privatización proceda en aras del interés público, no sólo en los países en desarrollo, sino también en Europa;

• La incompatibilidad de los objetivos de las negociaciones del GATS con los objetivos de desarrollo estipulados en el tratado de la UE;

• Los posibles sobornos otorgados a cambio de las privatizaciones emprendidas por la UE en el extranjero.

El acceso preferencial del sector empresarial

La invitación a participar en las negociaciones del GATS prácticamente se ha limitado a las empresas privadas. En un intercambio con organizaciones de la sociedad civil, el Comisario Pascal Lamy dejó muy en claro de dónde provenía la mayor parte de los aportes a las negociaciones, aunque estuviera velado por un comentario peyorativo sobre las ONG: “...cabe destacar que, mientras no sorprende que la industria haya proporcionado activamente sus aportes, se recibieron pocas contribuciones sustantivas de las ONG.”[4]

También queda claro que la UE llega al punto de señalar públicamente que se propone apuntar las negociaciones hacia las prioridades empresariales: “Una participación activa del sector de los servicios en las negociaciones es crucial para apuntar los objetivos de negociación de la UE hacia las prioridades de las empresas.”[5]

La fuerte participación de las empresas en las negociaciones se acompaña con el secreto tremendo de las negociaciones, lo cual hace que la transparencia del proceso de toma de decisiones brille por su ausencia. La prisa innecesaria de los procedimientos, las fechas límite imaginarias y las severas reglas de confidencialidad han llevado a que los parlamentos nacionales, el Parlamento Europeo y el Comité 133 de los estados miembros sólo pudieran aprobar maquinalmente las tácticas de negociación de la Comisión, sin estar totalmente informados. La Comisión se justificó con razones estratégicas relacionadas con la complejidad de las negociaciones, señalando que tuvo que “jugar con más de 140 jugadores en Ginebra” y porque esa era “la forma tradicional de hacerlo.”[6]

En el Reino Unido, el presidente del Banco Barclays y de la Asociación Británica de Banqueros, Andrew Buxton, estableció una estructura para garantizar la máxima participación del sector privado en las negociaciones del GATS. Sobre la base del modelo Buxton, en 1996 se crearon un Comité de Liberalización del Comercio de Servicios (Liberalisation of Trade in Services Committee, LOTIS) y un Grupo de Alto Nivel para asegurar que las empresas participaran al máximo en las negociaciones. Consiguieron su objetivo. El Observatorio Corporativo Europeo (Corporate Europe Observatory, CEO) reveló actas (de reuniones realizadas en 2000 y 2001) que dejan al descubierto el acceso privilegiado del sector privado a información clave para las negociaciones y el proceso político del GATS en el Reino Unido. Según el investigador Erik Wisselius, la distinción entre lo público y lo privado está totalmente borrosa en el Reino Unido. Él observa que: “Las estructuras de LOTIS proporcionan un foro privado donde el gobierno y las empresas analizan estrategias para las negociaciones en curso de la OMC sobre liberalización del comercio de servicios. Esto permite al sector de los servicios financieros del Reino Unido un control injustificado sobre áreas extensas de la agenda política comercial británica.”[7]

Las empresas reciben el acceso a las negociaciones que se le niega a las ONG, los legisladores del Parlamento británico y al público en general. Consta en actas la declaración de un funcionario señalando que “el argumento a favor de la liberalización de los servicios quedó debilitado cuando las ONG pidieron evidencias acerca de dónde recaerían los beneficios económicos de la liberalizacion.”[8] Las actas también señalan que los negociadores reconocen que la salud, la educación, el agua y la energía fueron individualizados por las ONG porque son servicios básicos que la población “tiene derecho a recibir de sus gobiernos.”[9]

Las nuevas ONG de negocios europeas

En 1996 Buxton fundó con un colega el Financial Leader’s Group (FLG). Este grupo incluía a 40 presidentes ejecutivos de empresas privadas, principalmente de Europa y EEUU. El grupo se formó con el propósito de revitalizar las negociaciones sobre servicios en la OMC. El Comisario Leon Brittan (Reino Unido), anteriormente encargado de las negociaciones en representación de la Comisión Europea, reconoció la “utilidad” de los aportes brindados por la industria de los servicios en las negociaciones e invitó a Buxton a formar una estructura similar a nivel europeo: el Foro Europeo de Servicios (European Service Forum, ESF).[10] El ESF se inauguró en 1999 en una reunión organizada por la Comisión Europea. Hasta la fecha, la estructura comprende a 42 grandes compañías europeas de servicios, representadas por sus presidentes ejecutivos. Entre los servicios incluidos están: construcción e ingeniería, distribución (incluso de alimentos y agua), energía, ambientales, financieros, jurídicos y otros de índole profesional, telecomunicaciones, postales y de entrega expresa, turismo y otros. El objetivo del ESF es defender los intereses comerciales con fines de lucro del sector de los servicios europeo en el exterior.

Aunque el ESF no representa un interés público, participó como una ONG registrada en la Conferencia Ministerial de Seattle en diciembre de 1999 y en Doha en 2001. Asimismo, fue miembro oficial de la Delegación de la UE en estas dos conferencias.[11]

Luego de desvincularse de la Comisión Europea, Sir Leon Brittan asumió la presidencia del Grupo de Alto Nivel LOTIS.[12]

La fuerza del agua europea

Uno de los integrantes del ESF es Vivendi, la compañía creada a partir de la Compañía General de Aguas francesa, concesionaria original del suministro público del agua en Francia.

El agua es uno de los pilares del sector de servicios públicos. Se calcula que el mercado mundial del agua vale más de USD 400 mil millones, según algunos analistas. Pero según el Banco Mundial esa cifra ascendería a USD 800 mil millones, lo cual sería comparable al mercado de combustibles fósiles. Las empresas del agua ven al GATS como un instrumento para abrir esos mercados.[13] El agua también parece ser un punto clave para la UE en las negociaciones del GATS, mientras empresas de agua europeas, dinámicas y en expansión, consideran el sector como un mercado potencial enorme.

El principal proveedor del mundo de agua tercerizada y privatizada es Vivendi Water, con sede en París y con operaciones en todo el mundo. Forma parte de Vivendi Environment, cuyos ingresos aumentaron de USD 21.300 millones en 1999 a USD 29.300 millones en 2001. El agua representa casi la mitad de sus ingresos y los municipios constituyen el 74% de sus ingresos de agua.

En 1999 Vivendi adquirió US Filter, la mayor empresa de agua de América del Norte, y ahora lidera el mercado en EEUU. A través de US Filter, Vivendi adquirió un acceso importante al lucrativo mercado (público) del agua en EEUU, que según la Agencia de Protección Ambiental de EEUU, necesitará una inyección de USD 151 mil millones en financiación pública en los próximos 20 años para mantener la seguridad y calidad de la infraestructura hídrica estadounidense.

Vivendi cuenta con varias fundaciones caritativas, entre las cuales se encuentra la Fundación Water Force, que realiza programas de desarrollo, emergencia y rehabilitación para reestablecer el suministro del agua en zonas afectadas por desastres humanitarios o provocados por el hombre, como en China, Albania, Kosovo, Turquía, El Salvador e India. La Fundación Water Force cuenta con un equipo de 100 voluntarios. Vivendi opera en más de 100 países, y en los países en desarrollo suele hacerlo a través de programas hídricos financiados por el Banco Mundial, como ocurre en Níger y Burkina Faso.

En su sitio en Internet, la Comisión Europea menciona al pasar su intención de mejorar el acceso mundial de Vivendi y otros a los servicios públicos y comerciales del agua: “Otro ámbito que merecería más atención en las negociaciones es la distribución del agua, que corresponde al rótulo de servicios de distribución. Una mayor liberalización de este sector ofrecería nuevas oportunidades de negocios a las compañías europeas, como demuestran la expansión y las adquisiciones extranjeras de numerosas compañías del agua europeas.”

En varias ocasiones el presidente francés Jacques Chirac se expresó aun con mayor claridad para promover el interés de las empresas del agua europeas, particularmente en referencia a las Metas de Desarrollo del Milenio. Chirac calculó que los costos de la infraestructura básica para el agua, la energía y el transporte en los países en desarrollo ascienden a USD 404,3 millones por año. En una mesa redonda sobre financiación para el desarrollo en países pobres, Chirac se refirió a la necesidad de que los países en desarrollo inviertan en sectores clave de desarrollo sostenible, como educación, salud, agua y energía. Señaló: “Una vez más, la prioridad son los sectores de la energía y el agua… Francia ha establecido métodos originales en el ámbito del agua.”[14]

En la misma mesa redonda, el primer ministro británico Tony Blair hizo referencias claras y directas al deseo de privatizar los servicios públicos relacionados con el ambiente, incluso el agua: “Nuestro proyecto es generar financiación para el desarrollo por el sector industrial privado y servicios públicos que lograrán el desarrollo sostenible en los países más pobres del mundo. Buscamos asociar con la inversión privada el poder movilizar los estados, todo esto con respeto por el ambiente.”[15]

Pero Betram Zagema duda acerca del éxito de la privatización británica del agua: “En 1989, cuando se privatizó gran parte del agua en Gran Bretaña, las compañías y el Estado acordaron planes de administración de los bienes y niveles máximos de precios. Sin embargo, la mayoría de las empresas invirtieron menos de lo acordado y emplearon sus enormes ganancias para pagar a los accionistas y a sus ejecutivos. Mientras, la infraestructura se dilapida, no se reparan las fugas y las alcantarillas se desbordan. Entre 1989 y 1997, las compañías en cuestión perdieron demandas en su contra en 128 ocasiones. Entre otras cosas, fueron acusadas de incumplir las metas de fugas, así como de contaminación del agua y descarga ilegal de saneamiento. No obstante, las sanciones no fueron severas. Northumbrian, una subsidiaria de Suez, recibió una multa inferior a £10.000 [unos USD 15.700] por suministrar agua contaminada a 15.000 clientes en 1997.”[16]

Vivendi tuvo un resultado similar en Buenos Aires: “En 1999 el representante del Estado concluyó que ‘no se cumplieron los objetivos principales fijados con la privatización, en cuanto a mejorar el nivel de la calidad del agua o ampliar el sistema’. Sin embargo, el Estado tiene poco poder para exigir el cumplimiento de las compañías.”[17]

Ya sea en París o en programas financiados por el Banco Mundial en Cochabamba, Bolivia, o Accra, Ghana, la privatización provocó alzas de precios de 200% o más, perjudicando especialmente a las personas que viven en la pobreza. La idea de que empresas con fines de lucro pueden suministrar agua potable a los pobres no puede corroborarse en los hechos: “Mientras los clientes padecen cuentas (espectacularmente) más elevadas, los salarios de los principales ejecutivos de las compañías de agua aumentaron de manera similar. La privatización de la administración del agua también modifica la lógica del sistema. Los objetivos públicos de la administración sostenible del agua y de la prestación universal son sustituidos por la orientación del lucro de las empresas privadas.”[18]

El sindicato alemán Servicios Unidos también concluye que las ganancias que deben generarse para los accionistas suben los precios y llevan a realizar ahorros en el mantenimiento general. También hay pruebas de que el sector público sigue pagando por la protección del agua potable, mientras las compañías privadas aumentan sus ganancias.[19]

Vivendi cotizó en la bolsa de valores de París en 2000, y luego en la de Nueva York. Vivendi se expandió mucho más allá del agua y ahora es propietaria de importantes estaciones de televisión comercial paga en Europa,[20] de los Estudios Universal, de EEUU, y de varias editoriales, especializadas en educación, telecomunicaciones y música.

Las compañías de agua europeas recibieron y siguen recibiendo con frecuencia una considerable ayuda estatal que les permite expandirse. La sugerencia de que las negociaciones del GATS buscan crear un “entorno equitativo” para todos debe ser seriamente cuestionada, así como el objetivo declarado de que la privatización de la distribución del agua contribuye con el desarrollo social y sostenible.

La incompatibilidad del GATS y el desarrollo: empleos, empleos, empleos, ¿para quién?

La importancia fundamental del GATS para la UE es vista en la preservación y creación de empleos, como lo reitera constantemente el Comisario Lamy. Sin embargo, las ONG temen que esto se produzca a costa de empleos y medios de vida de los países en desarrollo.

El Tratado de la Unión Europea estipula que las políticas europeas que afecten a los países en desarrollo deben tomar en cuenta los objetivos de la política de desarrollo. La Comisión Europea solicita que la liberalización de los servicios en los países en desarrollo se concentre específicamente en tres elementos:

• que los países en desarrollo renuncien al derecho de exigir a los inversores extranjeros que empleen ciudadanos de esos países a nivel ejecutivo;

• que renuncien al derecho de exigir a las empresas extranjeras que formen joint ventures con las empresas locales;

• que renuncien al derecho de limitar la adquisición de tierras a los inversores extranjeros.

Al renunciar a estos derechos, los países en desarrollo renuncian a las condiciones que son necesarias para que la Inversión Directa Extranjera beneficie al desarrollo sostenible de sus países. El grupo irlandés Conhlámh investigó esta situación y concluyó que: “La mayoría de los países en desarrollo pasaron las últimas dos décadas bajo la dirección del FMI y del Banco Mundial emprendiendo ‘ajustes estructurales’ con la expectativa de atraer a los inversores extranjeros y beneficiarse del potencial de desarrollo… Ahora que muchos procesos de ajuste estructural están avanzados, la UE busca a través de las negociaciones del GATS la eliminación de los mismos elementos por los cuales la inversión directa extranjera podría tener un aporte positivo al proceso de desarrollo de los países.”[21]

Al reconocer que el GATS es un foro de regateo, la pregunta fundamental a realizarse es qué reciben los países en desarrollo a cambio por las concesiones que se les pide. En una declaración al Consejo del GATS realizada por Cuba, República Dominicana, Kenya, Nigeria, Pakistán, Senegal y Zambia, el grupo de países en desarrollo manifestó su preocupación por la falta de reciprocidad en el proceso de las negociaciones del GATS: “Los países en desarrollo asumieron lo que para ellos representan compromisos sustanciales con el GATS, en relación con muchos sectores de servicios, pero no recibieron concesiones de valor económico significativo, ni siquiera bajo la modalidad de prestación del movimiento de las personas naturales [una de las cuatro modalidades de prestación de servicios definida por el GATS]. Este desequilibrio se acentuó aun más con los compromisos que algunos países en desarrollo asumieron autónomamente, incluyendo los programas de ajuste estructural… sin recibir beneficios recíprocos.”[22]

El Grupo del Partido Socialista del Parlamento Europeo reconoció el problema de la presión para liberalizar. En una carta dirigida a Pascal Lamy, el parlamentario Van den Berg escribió en nombre de sus colegas del grupo: “Usted argumenta bien acerca de las lecciones del GATS ante nuestros temores de presión ejercida sobre los compromisos, pero la prueba fundamental serán la conducta y el resultado de las negociaciones post-Doha, donde las solicitudes de la UE, entre otras, en algunos casos han apuntado sistemáticamente a las exclusiones y calificaciones enumeradas por nuestros socios comerciales.”[23]

El Grupo Socialista del Parlamento Europeo hace hincapié en la necesidad de que se asegure inequívocamente de que la propuesta de la UE dejaría intactos los derechos de los países a imponer límites a la propiedad extranjera, incluyendo obligaciones de joint venture, ya sea para inversiones establecidas o nuevas. En una carta anterior, el Comisario Lamy ya se había comprometido con esta posición.[24]

En este sentido cabe destacar la falta de liberalización y reforma de parte de la UE de su política agrícola en común, una de las zonas importantes de potencial beneficio para los países en desarrollo, y donde está situada la mayor parte de su capacidad de empleo y generadora de ingresos. Por lo tanto parecería que muchas de las concesiones se adquieren a través de palos, en lugar de zanahorias, con la amenaza de retirar la ayuda y los préstamos que se utilizan como uno de los instrumentos para la condicionalidad macroeconómica.

¿El precio de venta para Europa?

El suministro del agua en el contexto de los servicios ambientales, tales como los residuos, es un ámbito importante de los pedidos de liberalización de parte de la UE a los EEUU.[25] La pregunta importante es: ¿qué tendrá que dar a cambio la UE para adquirir un mayor acceso al mercado de EEUU?

La UE asumió compromisos específicos para liberalizar la enseñanza primaria y secundaria, la educación superior y la educación de adultos. Hasta el momento, la UE ha recibido solicitudes para privatizar algunas instalaciones de educación superior, lo cual podría concebirse como un primer paso hacia la privatización de todo el sector de la enseñanza.

En cuanto a la salud, la Comisión Europea ha comprometido los servicios de hospitales y los servicios sociales en el GATS. Hasta el momento sólo una cantidad limitada de solicitudes refieren a los servicios sanitarios y sociales, y estas solicitudes provienen, según la información suministrada por la Comisión, principalmente de los países en desarrollo.

La presión aumenta

El Tratado de Niza de la UE, que pretende definir la competencia y las formas de trabajo de la UE una vez que se haya incorporado Europa Oriental en 2004, también ha recibido oposición por razones relacionadas con el GATS. Cuando el Tratado de Niza fue sometido a referéndum en Irlanda, se argumentó que el mismo limitaría el control que los estados miembros de la UE tienen sobre las zonas del GATS, entre ellas los servicios sociales. Un menor control a nivel nacional no será compensado con una mayor responsabilidad ante el Parlamento Europeo. Por lo tanto, el Tratado limitará severamente el derecho de los representantes electos a regular servicios públicos vitales (definidos en el artículo 133 de los Tratados de la Unión Europea). De esta manera, se prevé que conducirá a un creciente ‘déficit democrático’ sobre los temas que se encuentran en el corazón mismo de la socialdemocracia europea.[26] No obstante, el pueblo irlandés votó por la aprobación del Tratado de Niza, retirando así uno de los últimos obstáculos a la aplicación del mismo.

Para concluir, resulta de utilidad observar que la presión ejercida por los movimientos sociales y los sindicatos europeos está teniendo ciertas consecuencias, y quizá haya generado la publicación del resumen y del proceso de consultas de las solicitudes recibidas por la UE.

Esto también se observa en el fortalecimiento de la posición del Grupo Socialista del Parlamento Europeo, que señala en una carta dirigida al Comisario Lamy: “Políticamente, lo que está en juego no podría ser más importante. En este contexto, es difícil – quizá imposible – defender políticamente una propuesta para una nueva gestión del gobierno mundial, que busca esencialmente crear derechos nuevos para los inversores trasnacionales, sin derechos respectivos para empleados, comunidades anfitrionas, etc. … Muchos de nosotros creemos que, en el contexto actual, estas reglas sólo podrán ser aceptables como parte de un paquete que confiera obligaciones sustanciales igualmente nuevas a los inversores extranjeros. Por supuesto que resulta difícil ver cómo esto se pueda lograr multilateralmente mientras el actual gobierno de EEUU siga en el poder. Esto me hace preguntar si hay campo para una iniciativa de la UE o una ‘coalición de aquellos con voluntad’, teniendo en cuenta la posición dominante de la UE en la inversión internacional y la cantidad de inversores importantes establecidos en la Unión.”[27]

Como es improbable que esos pasos se den, el Grupo Socialista envía la siguiente advertencia a Pascal Lamy, como conclusión: “Me apoyo en otro sentimiento expresado por varios miembros del Grupo: que quizá el momento no sea el adecuado para negociaciones sobre inversiones, o que al menos no merecen el grado de prioridad que la UE les otorga en la actualidad.”[28]

Hasta qué punto podrán el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales de la UE influir, alterar o detener las negociaciones quizá sea una prueba definitiva sobre el carácter democrático de la UE.

European Solidarity Towards Equal Participation of People (Eurostep) es una coalición de 20 organizaciones de desarrollo europeas, con sede en Bruselas. Sus miembros son: 11.11.11, ActionAid, ActionAid-Ireland, Concern, Deutsche Welt Hunger Hilfe, Forum Syd, Fundación Intermón Oxfam, Helinas, Hivos, IBIS, KEPA, Manitese, Mellemfolkeligt Samvirke, Movimondo, Novib, OIKOS, Oxfam GB, Swiss Coalition of Development Organisations, Terre des Hommes-Germany.

Notas: