2003
Algunos comentarios sobre las comparaciones de pobreza entre países
Andrea Vigorito
Debido a la naturaleza altamente polémica de los estudios sobre la pobreza, algunos de los problemas planteados en mediciones internacionales son los mismos con los que se enfrentan los países cuando establecen líneas de pobreza nacionales. El Banco Mundial ha propuesto realizar estas comparaciones con relación al consumo o ingreso y, en particular, ha fijado un umbral de un dólar diario por persona en paridad de poderes de compra de 1985. Si bien puede ser útil recurrir a medidas basadas en el ingreso, éstas resultan insuficientes en un contexto en que los conceptos de pobreza se tornan más complejos y menos unidimensionales. Actualmente existe amplio consenso con respecto a que el acceso a la salud y la educación es tan importante como el ingreso y que, en el futuro, estos consensos probablemente involucrarán el empoderamiento y la participación en la vida ciudadana.
Introducción
El objetivo de este artículo es poner de relieve algunos problemas que se
plantean a la hora de comparar tasas de pobreza entre países y en especial al
tratar de fijar una base común en torno a la cual realizar estas comparaciones.
Debe advertirse que muchos de estos problemas han sido tratados extensamente por
los estudiosos del tema. Se examina en particular si la línea de pobreza
internacional más difundida en el presente, el umbral de un dólar en paridad de
poderes de compra de 1985, propuesto por el Banco Mundial, es un indicador
adecuado de pobreza en los diversos países.
La discusión se ordena en cuatro secciones. En la sección I se discute la
pertinencia de fijar una línea de pobreza internacional. En la sección II se
analiza el contexto en el cual es conveniente realizar comparaciones de
bienestar entre países y se repasa la discusión sobre las múltiples dimensiones
de la pobreza. En la sección III se discute en qué medida es posible aproximarse
a través de una medida única al nivel de pobreza de una sociedad y se cuestionan
los límites del espacio del ingreso para evaluar el bienestar de la población.
Dado que diversos trabajos comparativos entre países así como estudios
nacionales ponen de manifiesto que no es éste el caso, la sección IV sugiere que
los esfuerzos deberían dirigirse a la elección de un conjunto de indicadores que
permita ordenar a los países en múltiples y diversos criterios, abandonando por
tanto la idea de unidimensionalidad. En particular, los indicadores que recoge
Social Watch permitirían reforzar los esfuerzos ya realizados en ese sentido.
I. Por qué fijar una línea de pobreza internacional
La fijación de líneas de pobreza nacionales tiene un papel importante en la
formulación de políticas económicas y sociales. En ese sentido, Atkinson (1993)
propuso considerar la existencia de líneas de pobreza como instituciones y da
cuenta del relevante rol de las mismas en la evaluación del desempeño social de
un país a lo largo del tiempo. Cabe entonces plantearse si es válido extender
este razonamiento a escala internacional y en consecuencia, preguntarse si el
establecer una línea de pobreza mundial puede coadyuvar a evaluar los esfuerzos
realizados en materia de su reducción, tal como se propone por ejemplo, en los
Objetivos de Desarrollo para el Milenio. Sin discutir aquí la pertinencia de una
meta en particular en materia de reducción de la pobreza, se repasarán los
problemas que presenta establecer una línea única de pobreza internacional.
Debido a la naturaleza altamente polémica de los estudios sobre la pobreza,
algunos de los problemas planteados son los mismos con los que se enfrentan los
países cuando establecen líneas de pobreza nacionales.
Las comparaciones de pobreza entre países persiguen diversos objetivos, como por
ejemplo, la evaluación comparativa de las condiciones de vida de la población en
distintas regiones o países o la asignación de recursos de ayuda financiera
internacional. Sin embargo, muchas veces se encuentra que la concentración de
esfuerzos por identificar a los pobres se da sin mucha discusión acerca de los
conceptos implícitos en las comparaciones de bienestar entre personas, dado que
la mayor parte de los estudios hace contribuciones a las controversias sobre
políticas o se refiere al propio diseño de políticas.
Sin embargo, explícito o no, el hecho de realizar comparaciones internacionales
de privación entre países requiere establecer varios criterios como puntos de
partida. En particular, requiere resolver si es necesario, y también posible,
establecer una línea de pobreza común contra la cual comparar a todos los países
así como determinar las características de la misma.
Kanbur (2001) ha argumentado en forma muy convincente que esta idea de contar a
los pobres del mundo en base a una línea común se enmarca en lo que ha llamado
“el enfoque del ministerio de finanzas” y refleja la preocupación de muchas
instituciones por diseñar políticas de lucha contra la pobreza. Sin embargo,
estas preocupaciones no son percibidas de la misma forma por la sociedad civil y
ello acarrea enfrentamientos, pues las perspectivas y los horizontes temporales
de comparación difieren. Desde el punto de vista de los organismos
internacionales y, en particular, de las instituciones financieras
internacionales, resulta relevante confeccionar ordenamientos de países. Sin
embargo, esos ordenamientos hechos sobre la base de un único umbral, simplifican
necesariamente la realidad y dejan de lado muchos aspectos que resultan
importantes desde la perspectiva nacional o de la sociedad civil.
En este
sentido, el Banco Mundial (BM) ha planteado la conveniencia de realizar estas
comparaciones con relación al consumo o ingreso y, en particular, ha fijado un
umbral de un dólar diario por persona en paridad de poderes de compra de 1985.
En defensa de esa posición, Ravallion (2002) argumenta que el uso de líneas
nacionales para realizar comparaciones internacionales lleva a tratar distinto a
personas u hogares cuyos niveles de consumo real son similares. También reconoce
que esta línea de pobreza extrema del BM es conservadora, en tanto de acuerdo a
este criterio personas que son consideradas pobres por estándares nacionales, no
lo son al usar esta línea. Aún cuando se esté de acuerdo en el uso de líneas de
pobreza comparativas entre países, debe determinarse en qué medida éstas deben
ser absolutas o relativas. En ese sentido, cabe preguntarse si debería una
medida internacional de pobreza considerar falta de ingreso absoluta o también
debería considerar la desigualdad de ingresos. Ravallion proporciona evidencia
de que el BM ha preparado líneas de pobreza relativas que aun se basan en una
línea de pobreza internacional común.
Por otro lado, Ravallion también indica que al analizar regiones o países, los
expertos del BM no usan estas estimaciones internacionales sino que se basan en
las líneas de pobreza nacionales, hecho que se pone de manifiesto, por ejemplo,
en los informes de países elaborados por dicha institución.
Uno de los cuestionamientos a esta línea de pobreza del BM es el hecho de que no
se deriva de un criterio de capacidades o canasta de necesidades básicas,
aspecto que ha sido criticado por diversos autores, entre otros Pogge y Reddy
(2002). Difícilmente una línea de consumo básica mundial podría fijarse de esa
forma cuando existe una enorme diversidad en las formas de lograr los
requerimientos básicos calóricos y nutricionales en las diferentes partes del
mundo o aún dentro de regiones. Cualquier criterio de este tipo llevaría
seguramente a establecer canastas cuyos valores monetarios diferirían entre
países. A su vez, el pasaje de la canasta alimenticia a una línea de pobreza
también generaría nuevos problemas pues los precios relativos de los bienes no
alimenticios difieren significativamente entre países.
En América Latina, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha elegido
un camino intermedio pues sus estimaciones de pobreza se realizan en base a
canastas básicas alimenticias nacionales, las que surgen a partir de encuestas
de gasto o provienen de canastas normativas según el país, y luego se
multiplican por un coeficiente de Orshansky común para obtener las líneas de
pobreza regionales (CEPAL, 2000). Esta metodología que pretende armonizar
hábitos nacionales con criterios de comparabilidad internacional también ha sido
cuestionada en el contexto regional debido a la arbitrariedad de fijar en 0,5 el
coeficiente de Engel, si bien este valor proviene de estimaciones previas
realizadas por dicho organismo.
El umbral del BM probablemente resulte bajo en regiones donde si bien los
ingresos son medianos, la incidencia de la pobreza es alta y la desigualdad es
muy elevada, como es el caso de América Latina, subcontinente que ha sido
catalogado como la región más desigual del mundo, especialmente en relación a su
PBI per cápita. Si bien es probable que la proporción de personas que está por
debajo de este umbral en América Latina sea menor que la correspondiente a
vastas zonas de Asia y África, en la región hay severos problemas de
desnutrición y las canastas básicas alimenticias fijadas por muchos países
superan el límite del BM. Un umbral excesivamente bajo, si bien tendrá la virtud
de poner de relieve regiones donde las condiciones de vida son muy extremas,
dejará de lado, al ser considerado aisladamente, otras realidades no tan agudas
pero igualmente problemáticas en términos de equidad regional. Para que
situaciones no tan extremas sean visibles será necesario recurrir a otras
medidas o indicadores adicionales.
Por otro lado, el establecimiento de un umbral común en términos de ingreso o
gasto deja de lado las grandes diferencias que existen entre los países en
cuanto a costo y al acceso a los servicios. Así, si el acceso a servicios
públicos de salud, vivienda y educación, difiere entre países, la insatisfacción
de necesidades en cada uno de ellos será considerablemente distinta. En su
estudio comparativo de países relativamente similares como son los miembros de
la Unión Europea, en especial el Reino Unido y Francia, Gardiner et al.
(1995) ponen de manifiesto los serios problemas de comparabilidad que se
presentan al querer obtener series de ingresos compatibles y analizan los
impactos de los distintos sistemas de salud y de vivienda en estas
comparaciones. También señalan las dificultades que se presentan al querer fijar
criterios que permitan compatibilizar la información. Sus resultados muestran
que incluir una correcta imputación de las diferencias en acceso a la vivienda y
diferencias en los sistemas de salud entre los países miembros de la Unión
Europea lleva ordenamientos distintos de los países.
Las evaluaciones de pobreza de muchos países han evolucionado hacia concepciones
más amplias que la mera carencia de ingresos, orientándose hacia la idea más
comprehensiva –aunque a veces más vaga– de exclusión social. Los esfuerzos del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que se cristalizan en
el Índice de Desarrollo Humano, también apuntan en el sentido de ampliar las
dimensiones en las que evaluar el desempeño de los diferentes países (véase, por
ejemplo, PNUD, 2002). Podría entonces preguntarse por qué, si el concepto de
pobreza cada vez se plantea como algo más amplio y complejo, se busca
simplificar tanto los índices y los ordenamientos. Si bien es cierto que existe
un vínculo relevante entre exclusión social y pobreza, el fenómeno de la
exclusión social puede darse entre grupos que no difieran demasiado en lo
económico.
Quizá para que las comparaciones se vuelvan más fructíferas sea necesario
considerar conjuntamente los ordenamientos de pobreza entre países y la
evolución de la pobreza en relación al umbral que cada país se fija. De hecho,
los criterios de medición de la pobreza varían entre regiones. Mientras en todos
los países del continente americano se usan líneas de pobreza absolutas, en la
mayor parte de los países de la Unión Europea se prefieren líneas relativas
debido a que se considera que, pasado cierto umbral de necesidades básicas, se
vuelve más importante la distancia entre los individuos en el acceso a los
recursos de la sociedad que sus niveles de satisfacción de necesidades en
términos absolutos.
Por otro lado, el ingreso y el consumo son variables cuya medición resulta
problemática especialmente en el contexto de los países subdesarrollados y en
ese sentido el BM ha contribuido al desarrollo de mediciones y metodologías de
corrección. El ingreso es una variable particularmente difícil de captar y medir
y probablemente la calidad de los datos varíe significativamente entre países
pues las encuestas de hogares usan criterios diferentes, cubren áreas
diferentes, recogen distintas fuentes de ingreso y las poblaciones de los
distintos países tienen distintas propensiones a la subdeclaración.
Además, usar sólo el ingreso en un momento dado es una fuente de error muy
importante especialmente entre los pobres quienes tienen un ingreso muy errático
y en muchos países todo o buena parte de su ingreso es en especie. Si bien se
recomienda la utilización del consumo como indicador debido a que el ingreso es
más fluctuante, en la práctica muchos países utilizan el ingreso pues no
disponen de series periódicas de consumo.
Por otro lado, existen cuestionamientos específicos sobre la exactitud de la
metodología del BM para determinar estándares internacionales de pobreza. Pogge
y Reddy (2002) cuestionan diversos aspectos de estas estimaciones y, en
particular, cuestionan la forma de utilización de los indicadores de paridad de
poderes de compra (PPP). Estos autores critican el hecho que en la construcción
de estos índices, el BM utiliza los precios de todos los bienes de consumo y no
sólo los que son consumidos por los pobres. Esto se deriva del hecho de que los
precios relativos entre países varían considerablemente entre bienes,
especialmente entre bienes transables y no transables. Mientras que los primeros
no varían significativamente entre países, los segundos experimentan cambios
importantes. De acuerdo a Pogge y Reddy (2002), los PPP se estiman mediante la
ponderación de los precios incorporados en el índice por el consumo promedio del
rubro respectivo. Así, las comparaciones internacionales deberían basarse en los
bienes y servicios consumidos por los pobres y no en otro tipo de bienes. Como
resultado de esta opción metodológica y también debido a cambios recientes en
los procedimientos de cálculo, las tasas de pobreza están significativamente
subestimadas y las tendencias de la pobreza son equívocas. Estos autores
consideran que sería posible hacer comparaciones internacionales de pobreza
corrigiendo la estimación de PPP. Se necesitaría realizar un mayor esfuerzo en
esta dirección.
En su respuesta a Pogge y Reddy, Ravallion (2002) reconoce que las estimaciones
de PPP tienen problemas serios y que deberían tender a reflejar el consumo de
los hogares de menos ingresos en la distribución pero, pese a ello, no considera
que las propuestas metodológicas de Reddy y Pogge conduzcan a producir mejores
estimaciones de pobreza. En especial, argumenta que la metodología de cálculo de
PPP que Reddy y Pogge proponen tiene serios problemas.
II. Las múltiples dimensiones de la pobreza
Kanbur (2001) señala que en contraste con lo que sucedía hace veinticinco años,
en el presente existe un amplio consenso con respecto a que el acceso a la salud
y la educación es tan importante como el ingreso y que en el futuro estos
consensos probablemente involucrarán el empoderamiento y la participación en la
vida ciudadana.
Por esa razón, el método del ingreso requiere complementarse con otras
dimensiones que den cuenta de la calidad de vida de los hogares o individuos
dado que no todos los individuos presentan la misma tasa de conversión de
ingresos en lo que Sen (1992) ha llamado funcionamientos. Este concepto
refiere a la insuficiencia de igualdad de oportunidades solamente, como
mecanismo de evaluación de la equidad y la pobreza. Así, los funcionamientos
serían la capacidad de aprovechar estas oportunidades en diferentes dimensiones
(lograr alimentarse, el acceso a los servicios de salud, la vivienda, etc.).
De este enfoque resulta que la relación entre ingreso y capacidades es
paramétricamente variable entre comunidades, familias y aún entre individuos
dentro de una misma familia. Esto se origina en dos elementos. En primer lugar,
se debe a diferencias de edades, género, roles sociales, localización geográfica
del hogar y otras variables sobre las cuales los individuos pueden o no tener
control. En segundo lugar, pueden existir dificultades individuales para
convertir ingresos en funcionamientos: es probable que personas con
distintas necesidades y talentos necesiten distintos montos de ingreso para
alcanzar los mismos resultados y la desigualdad puede llegar a ser más intensa
de lo que se percibe en el espacio de los ingresos.
Estas consideraciones apuntan a que la identificación de los pobres centrada
exclusivamente en el método del ingreso deja fuera dimensiones que pueden ser
muy relevantes a la hora de definir el acceso de un individuo a los recursos con
los que cuenta la sociedad y en particular cuando se intenta hacer comparaciones
internacionales.
“Si pasamos ahora al análisis de la pobreza, la identificación de
la combinación mínima de capacidades básicas puede ser una buena forma de
plantear el problema del diagnóstico y la medición de la pobreza. Puede llevar a
resultados muy diferentes de los obtenidos al concentrarse en lo inadecuado del
ingreso como criterio para identificar a los pobres. La conversión del ingreso
en capacidades básicas puede variar mucho entre los individuos y también entre
distintas sociedades, de modo que la posibilidad de alcanzar niveles mínimamente
aceptables de las capacidades básicas puede estar asociada con diferentes
niveles de ingresos mínimamente adecuados. El punto de vista de la pobreza que
se concentra en el ingreso, basado en la especificación del ingreso en una
‘línea de pobreza’ que no varíe entre las personas, puede ser muy equivocado
para identificar y evaluar pobreza.”
(Sen, 1996, p. 68)
Sin embargo, ello no equivale a descartar la idea de fijar un umbral de
ingresos. En efecto:
“Como no se desea un ingreso por sí mismo, cualquier noción de la
pobreza basada en el ingreso debe referirse directa o indirectamente a esos
fines básicos que promueve el ingreso en su función de medio para un fin. De
hecho, en los estudios acerca de la pobreza que se refieren a los países en
desarrollo, el ingreso de la ‘línea de la pobreza’ frecuentemente se deriva de
manera explícita al hacer referencias a normas de nutrición. Una vez que se
reconoce que la relación entre el ingreso y las capacidades varía entre las
comunidades y entre personas de la misma comunidad, se considerará que el nivel
de capacidad mínimamente aceptable es variable: dependerá de características
personales y sociales. No obstante, mientras se puedan lograr las capacidades
mínimas por medio del fortalecimiento del nivel de ingreso (dadas las demás
características personales y sociales de las que dependen las capacidades) será
posible (para las características sociales y personales especificadas)
identificar un ingreso mínimo adecuado para llegar a los niveles de capacidad
mínimamente aceptables. Una vez que se establezca esta correspondencia, ya no
importará si se define a la pobreza en términos de una falla de la capacidad
básica o como el fracaso para obtener el correspondiente ingreso mínimamente
adecuado.”
(Sen, 1995, p. 69)
Por otra parte, en su trabajo comparativo entre India y China, Sen pone de
manifiesto como dos países cuyos PBI son muy similares, tienen grandes
diferencias en términos de capacidades básicas de sobrevivencia y educación,
hecho que alerta también sobre las limitaciones de las comparaciones
unidimensionales.
III. ¿Por qué utilizar el ingreso?
El análisis de la pobreza y la desigualdad realizado por economistas se ha
interesado principalmente en el espacio del ingreso y el consumo y ha prestado
poca atención a otras conceptualizaciones hasta muy avanzado el siglo XX. En su
análisis de los orígenes de los estudios de pobreza, Ruggeri-Laderchi (2000)
sugiere que esta falta de conceptualización es típica de los estudios de pobreza
producidos por economistas desde el nacimiento de este campo de estudio en la
Gran Bretaña del siglo XIX. Según su interpretación, la falta de interés en
definiciones alternativas de pobreza se relaciona a la visión positivista
predominante en los primeros análisis de pobreza, en particular en los estudios
de Rowntree y Booth, donde la preocupación principal consistía más en la
estimación de la pobreza y los mecanismos a seguir para su reducción que en
cuestionar ideas acerca de la naturaleza de la misma.
Para muchos usuarios y productores de estudios de pobreza, el ingreso incorpora
otras dimensiones del bienestar o al menos se considera que la insuficiencia de
ingresos estará suficientemente correlacionada con la privación en otras
dimensiones para servir como una buena medida de resumen. Además, en las
regiones en las que la pobreza y desigualdad se ubican en niveles extremos y
empeorando, puede ser comprensible que aproximaciones imperfectas como líneas de
pobreza basadas en el consumo y comparaciones de bienestar basadas en el ingreso
sean consideradas por muchos como atajos suficientemente buenos para llegar a
los problemas más agudos.
Sin embargo, estudios empíricos realizados por Ruggeri-Laderchi para Perú y
Chile ponen de manifiesto que no en todos los casos las otras dimensiones de la
pobreza son consistentes con el ingreso. Lo mismo puede deducirse de la miríada
de estudios que analizan la incidencia de las necesidades básicas insatisfechas
y pobreza de ingresos o aun con los propios ordenamientos de países del Índice
de Desarrollo Humano realizados por el PNUD.
También debe tomarse en cuenta que el ingreso es una variable sumamente
atractiva para los economistas porque es conceptualmente más fácil de unir con
el análisis estándar del cambio económico y permite ligar la evolución de la
pobreza y la desigualdad con el resto de la economía, en particular con la
evolución del mercado de trabajo. Esta posibilidad facilita que de estos
análisis de pobreza puedan derivarse implicaciones y medidas en términos de
políticas (Rius y Vigorito, 2000).
Además, el ingreso satisface los imperativos disciplinarios de cuantificabilidad
que puede ser tratada como una variable continua. Esta diferencia entre el
ingreso y otras variables que pueden ser utilizadas para cuantificar pobreza es
muy importante. La sofisticación de técnicas disponibles para aplicar a
indicadores basados en el ingreso también ayuda a dar la impresión de
objetividad que parece tan crucial para la legitimación del análisis económico
en muchas áreas (Rius y Vigorito, 2000).
IV. Hacia evaluaciones de pobreza multidimensionales
Los párrafos anteriores apuntan a resaltar una vez más la necesidad de
considerar la multiplicidad de los espacios donde se manifiestan las necesidades
de la población mundial. Así, si bien puede ser útil recurrir a medidas basadas
en el ingreso, éstas por sí mismas resultan insuficientes en un contexto en que
los conceptos de pobreza se tornan más complejos y menos unidimensionales, como
sostiene Kanbur (2001). A su vez, los estudios que ponen de manifiesto que los
ordenamientos de países considerando los distintos tipos de necesidades medidos
difieren, argumenta también a favor del uso de una multiplicidad de indicadores
para evaluar el desempeño comparativo. Estos resultados muchas veces se
enfrentan con los deseos de los hacedores de políticas, para quienes los
ordenamientos unidimensionales resultan más sencillos y por ende más atractivos.
En síntesis, aunque el intento de realizar comparaciones internacionales en el
espacio del ingreso no debe ser dejado de lado, los ordenamientos de países no
pueden considerarse exclusivamente en este ámbito e incluir otros indicadores
resulta más veraz que una única medida universal de pobreza absoluta. El
esfuerzo de recolección y producción de información de Social Watch debería ser
aprovechado en conjunción con otras fuentes de información internacional para
generar clasificaciones más ricas avanzando en la sistematización y producción
de nuevos y más valiosos indicadores. Así, las dimensiones de acceso a agua
potable y saneamiento, desnutrición, esperanza de vida al nacer y distribución
del ingreso probablemente ofrecerán, consideradas en su conjunto, un buen punto
de partida para avanzar en la descripción de la evolución y el nivel actual de
las condiciones de vida en los países en desarrollo.
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Nota:
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