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En Bulgaria, el monopolio privatizado del agua elevó los precios dos veces en un lapso de tres años, a pesar de que el contrato estipulaba la estabilidad de los precios en ese período. En Ghana, donde las tarifas del agua aumentaron abruptamente a mediados de los años 80 y principios de los 90, el informe de Social Watch cita una investigación reciente que concluye: “La comercialización del agua, [hizo] que los pobres consideren al suministro de agua como un factor importante en su actual situación social y de pobreza.” La prestación privada de servicios sociales clave también resultó en el incremento de los costos para los proveedores públicos y, en definitiva, para los contribuyentes. En Malasia a mediados de los años 90, la privatización de servicios médicos esenciales, como fármacos y equipos de hospital, provocó indirectamente el incremento de costos para la prestación gubernamental de la atención médica sin que mejoraran los servicios. La privatización en 1996 de servicios de apoyo tales como mantenimiento, equipos y limpieza aumentó los costos operativos entre cuatro y cinco veces. En otros casos, aunque la prestación privada quizá no se haya aplicado aún, el precio de los servicios públicos subió. En especial, las “tarifas de usuario” para recuperar costos de los servicios públicos fueron impuestas por gobiernos que carecen del presupuesto (o quizá del compromiso político) para prestar los servicios básicos universales, especialmente en salud y educación. En Colombia, las reformas educativas de los años 90 obligaron a los padres a pagar una extensa variedad de servicios relacionados con la escuela, como el mantenimiento de los edificios, los materiales académicos, el teléfono, el agua y la electricidad, e incluso los salarios de porteros y secretarias. El aumento de las tarifas de usuario representa una pesada carga para quienes pueden pagarlas, pero puede ser catastrófico para aquellos que no pueden. El informe de Sudáfrica cita un estudio, realizado por un prestigioso instituto de investigación, que reveló que se había desconectado el servicio de agua a casi 10 millones de personas entre 1994 y 2002, principalmente como consecuencia de la falta de pago. (La prestación privada se inició en 1997.) Se informó que las desconexiones en comunidades rurales pobres y en asentamientos informales urbanos obligaron a algunos a recurrir a fuentes de agua contaminada, desatando brotes de cólera y provocando cientos de muertes. Otra tendencia preocupante que surge de los informes de Social Watch es la gradual privatización producida, no por una opción política intencional, sino por negligencia. Para tomar prestada una frase reveladora del informe de Uruguay, la privatización está ocurriendo “por defecto”, a medida que el gobierno deja de financiar o de reformar los servicios públicos esenciales. En país tras país, la financiación pública descendió constantemente con el tiempo, dejando a los servicios del gobierno en situación de suma inferioridad con respecto a los privados. Simultáneamente, la desregulación e incluso los incentivos especiales posibilitaron el ingreso y la expansión de los proveedores privados en el mercado de los servicios básicos. Cuando las alternativas privadas con precios comerciales coexisten con servicios públicos mal financiados, la consecuencia es un sistema de “dos niveles” por el cual aquellos con ingresos suficientes gozan de servicios mejorados, mientras los pobres tienen acceso sólo a los servicios de mala calidad. En Chile, un país con instituciones sólidas y un gran crecimiento económico, la reforma educativa ayudó a canalizar los subsidios públicos a las escuelas privadas que tienen la libertad de elegir entre los estudiantes más preparados y pudientes. Como los municipios con menores recursos están obligados a tomar más estudiantes de menores ingresos, la calidad se vio resentida, llevando a más padres a rechazar la educación pública gratuita. En Costa Rica, donde la educación pública de calidad ha sido un factor importante en la equidad social y el alto nivel de vida, la proliferación actual de escuelas privadas aleja a los alumnos más pudientes de las escuelas públicas con recursos menguantes. Como se lamentan los autores del informe costarricense, “Es así como la educación… pasa de ser un mecanismo de movilidad social, a un instrumento de construcción de status y de exclusión.” El informe de Malasia reitera un tema alarmante por lo común en muchos países: “En los hechos, surgieron dos sistemas: una educación privada de calidad superior para quienes puedan pagarla y una educación pública de calidad inferior para aquellos con ingresos inferiores.” Los informes de Nepal y Uganda presentan resultados virtualmente idénticos de exclusión social según el ingreso, tanto en salud como en educación. En algunos casos, el crecimiento de la prestación de servicios privados no es sólo una alternativa al sector público, sino que puede convertirse en una amenaza directa al mismo. Por ejemplo, en el sistema de atención médica de Alemania, “El proceso de desregulación… procede con cautela, pero tiene consecuencias para la sociedad toda. Aquellos con ingresos elevados están autorizados a optar por excluirse de los fondos reglamentarios de seguro de salud. Las aseguradoras privadas pueden ofrecer sus servicios a los jóvenes (y sanos) de forma mucho más económica. En consecuencia, los fondos de seguro médico reglamentarios se quedan con una gran proporción de miembros con costos más elevados.” De manera similar, en los Países Bajos, los recortes en el gasto de salud pública fueron acompañados por el crecimiento del seguro privado, cuya disponibilidad se basa en la capacidad de pago. El informe de Estados Unidos resume la tendencia internacional en lo que ocasionalmente los economistas han dado en llamar “cherry picking” o “cream-skimming” (“recolección de cerezas” o “separación de la crema”[4]): “A medida que aumenta el número oficial de pobres [en los Estados Unidos], los estados han recibido mayores responsabilidades pero menores recursos para suministrar los servicios básicos a los pobres. Los intentos de privatizar los servicios públicos orientados a ayudar a los pobres fueron limitados por la falta de interés del sector privado: los servicios no son lo suficientemente lucrativos. En las últimas dos décadas se produjo la erosión del empleo en el sector público a medida que los gobiernos federal, estaduales y municipales otorgaban a los contratistas privados las oportunidades de inversión en servicios más lucrativos, como el transporte hacia y desde los suburbios adinerados, dejando los servicios de los mercados menos lucrativos al sector público.” En todo el mundo, la calidad de los servicios públicos desciende, aun cuando los ciudadanos pagan más por ellos. Los entusiastas del mercado culpan al gobierno de la corrupción y la incompetencia, pero no pueden explicar por qué tantas instituciones del sector público en el mundo desarrollado y en desarrollo prestan en realidad servicios de alta calidad sumamente accesibles. Una razón evidente son los recursos. Los gobiernos tienen menos fondos para satisfacer necesidades mayores, tras décadas de “ajustes” y austeridad fiscal que socavaron sus presupuestos nacionales. En India, por ejemplo, el gasto público en la educación se precipitó del 4,4% del PBI en 1989 a apenas 2,75% una década después. La financiación pública de la atención médica ascendía al 1,25% del PBI indio en 1993, pero cayó al 0,9% en 1999. El presupuesto social de España, que sufrió grandes recortes, llevó a los autores del informe de ese país a realizar un emotivo llamado a la equidad: “Urge, pues, no sólo debatir sobre privatización, sino también sobre compromiso y solidaridad. Es urgente un plan estatal, tanto para las personas sin hogar como para hacer frente a la pobreza y la exclusión en general, con presupuestos definidos que hagan frente a ese déficit social que el bajo porcentaje sobre el PBI en gastos sociales manifiesta. Basándose en la defensa de los derechos humanos, económicos y sociales de todos los ciudadanos, en criterios de interés social y no de rentabilidad económica, urge también incrementar el gasto público y reasignar los recursos públicos hacia las áreas de gasto público con mayor efecto redistributivo: educación, salud, nutrición.” Además de analizar el impacto sobre los pobres y problemas generales de rendimiento, muchos informes de Social Watch también se concentraron en los efectos que tiene la privatización en grupos vulnerables específicos. Numerosos informes analizaron el impacto de la privatización de los servicios sobre las mujeres. El informe de Honduras se hace eco de muchos: “Al desaparecer la responsabilidad del Estado en el sostenimiento de los servicios públicos, las mujeres tienen que duplicar o triplicar la jornada de trabajo, para cumplir con más carga laboral en el hogar, con más horas de trabajo voluntario en las comunidades y en actividades generadoras de ingresos, en detrimento de sus condiciones de salud, calidad de vida y tiempo libre.” En Chile, donde el seguro médico está sometido a precios comerciales, las primas de los seguros para mujeres en edad de concebir superan tres o cuatro veces las correspondientes a los hombres de la misma edad. La lógica de los precios del mercado “castiga la vida reproductiva de las mujeres”. Asimismo, en Colombia, el seguro médico comercializado no sólo redujo significativamente el porcentaje total de personas con cobertura, sino que discriminó contra las mujeres, una leve mayoría demográfica que sólo representa el 39% de los asegurados. Algunos informes también exploraron la relación entre privatización y enfoques tradicionales comunitarios a la prestación de servicios. El informe de Tailandia puso especial énfasis en el papel de la cultura y las “voces de saber local” en la administración de los recursos de agua. Al discutir la reforma planificada para la administración de una cuenca fluvial, el informe señaló: “El enfoque verticalista [propuesto por] el Estado incluye una organización de grupos de usuarios del agua y un subcomité de la cuenca fluvial que supervisará la administración local de los recursos de agua y fijará reglas rigurosas para todos los usuarios, cuyos métodos de administración son diferentes, debido a sus culturas comunales. Asimismo, cada cuenca fluvial tiene diferencias ecológicas y distintos sistemas de riego que requieren distintas técnicas de administración y mantenimiento.” El informe siguió argumentando que el “conocimiento” del agua requería no sólo el know-how técnico, sino también una apreciación de la sostenibilidad en un contexto sociocultural dado. Desde esta perspectiva, los cambios naturales (incluso aquellos que causan incertidumbre en la producción) son vistos como “fenómenos normales” que la gente no debería pretender controlar. Además, el enfoque tradicional basado en la comunidad no es impulsado por la premisa de que la eficiencia óptima maximiza la producción, sino más bien en que la moderación asegura la sostenibilidad. Rendimiento y calidad Los propulsores de la privatización suelen afirmar que las firmas privadas proporcionan servicios con mayor eficacia y calidad y que prestan más atención a las necesidades de los clientes. A veces sí y a veces no. Antes de ser vendida por segunda vez en 2002, la compañía privada del agua de Bulgaria solía cobrar de más a sus clientes, cortaba los servicios al azar y no respondía a las quejas. Entre 2000 y 2001, las empresas privatizadas de electricidad de El Salvador tuvieron 44 mil apagones y recibieron medio millón de quejas de sus clientes. Entre los clientes del principal distribuidor de electricidad del país, uno de cada tres había presentado una queja. Para los usuarios de electricidad de Malasia, los apagones son un problema habitual, años después de concretada la privatización. Luego de la privatización de los sistemas urbanos de agua de Rabat y Tetuán en Marruecos, los precios subieron, mientras el servicio se caracterizaba por una facturación confusa, irregular y con frecuencia sumamente inexacta. En el informe de Nicaragua, la lista de quejas resultante de la privatización de la electricidad es asombrosa: “El monopolio ha violentado las normativas aprobadas, plazos de las tarifas, alcances, condiciones y calidad del servicio. Es decir, “el estímulo empresarial” consiste en operar con impunidad frente a los usuarios y desconocer reclamos por cobros indebidos (errores de facturación, energía no registrada, mora, etc.), mediciones alteradas, servicios cobrados y no prestados de alumbrado público, fallas de voltaje, daños a electrodomésticos, pérdidas de productos en las empresas, etc.” ¿Habrá un futuro para los servicios públicos? Los casos presentados en los informes de Social Watch, así como las numerosas pruebas recabadas en todo el mundo, revelan que la privatización de los servicios básicos es una opción política peligrosa que puede perjudicar a grupos vulnerables y anular la instauración de un contrato social que fomente la equidad. En los servicios de infraestructura, la transferencia de un monopolio natural a una firma privada suele generar precios más elevados. Esto es especialmente probable ante la ausencia de un regulador capaz y autónomo, que suele ser el caso en los países en desarrollo con instituciones débiles. En los servicios sociales, las tarifas de usuarios y el deterioro de la calidad de la atención médica y la educación públicas afectan en mayor medida a los pobres. Los recortes presupuestales y los incentivos para que los proveedores privados capten a los consumidores más pudientes imponen una mala calidad y un acceso limitado a aquellos sin dinero en mano.
Afirmar que la participación del sector privado en los servicios siempre resulta en una mala gestión o en la exclusión social es, por cierto, una exageración. Pero no lo es el argumento de que este enfoque no suele cumplir con los beneficios prometidos y perjudica a los pobres. No obstante, a pesar de resultados inquietantes en los servicios que más importan en la vida de la gente, las políticas que fomentan la prestación privada están adquiriendo impulso, en lugar de generar circunspección. ¿De dónde surge este impulso? Primero, de las crisis presupuestales. En demasiados casos, la privatización, sea a través del incremento de las tarifas de usuarios o de la venta de bienes, es principalmente una medida macroeconómica para recortar los déficits públicos o reducir los niveles de deuda. Como sostiene el informe de Líbano: “La razón principal para las privatizaciones en Líbano es fiscal. Con el 85% del gasto público destinado a gastos fijos (salarios y el servicio de la deuda) queda poco espacio para reforzar la austeridad. …el gobierno argumenta que lo recaudado con las privatizaciones es la única salida para la trampa de la deuda libanesa.” Para muchos gobiernos que el FMI presiona para que equilibren sus presupuestos, la privatización sólo implica ingresos, no reducción de la pobreza. Después de todo, y según la lógica detrás de la disciplina fiscal, los déficits y la deuda sólo pueden aumentar hasta cierto punto, la inflación debe controlarse y el gobierno no puede pagar por las necesidades de todos. Eso es verdad, pero cabe preguntarse: ¿qué puede y debe el gobierno proporcionar a sus ciudadanos, y por qué medios? No parecería demasiado osado señalar que los servicios básicos deben ser una de las primeras prioridades de cualquier gobierno. Pero al exigir la privatización y la comercialización de estos servicios, países poderosos e instituciones internacionales facilitan que los gobiernos descuiden sus obligaciones más básicas y eviten difíciles opciones políticas necesarias para cumplirlas. Si los ciudadanos deben hurgar más profundamente en sus bolsillos para pagar el agua y los servicios médicos, el gobierno puede gastar los recursos públicos en otros ámbitos, aunque los pobres no salgan beneficiados. Asimismo, cuando los servicios sólo están disponibles a cambio de “dinero en efectivo”, los dirigentes políticos no sienten la necesidad de imponer un régimen impositivo progresista ni medidas de subsidios cruzados que podrían irritar a grupos influyentes. Otra razón para la generalización de la privatización de los servicios es que, en muchos casos, los servicios públicos tienen pésimos resultados o excluyen a los pobres. Muchos informes de Social Watch identifican servicios estatales insuficientes y poco confiables que suelen excluir a los pobres. La necesidad de mejorar estos servicios es una opción más defendible que la de equilibrar los presupuestos. El argumento es poderoso: ¿Si los servicios ya son de mala calidad o muy poco accesibles, cómo podría una reforma agravar la situación? Caben dos respuestas al argumento moralista de los privatizadores. Primero, el problema del mal servicio sencillamente no puede aislarse de las limitaciones fiscales descritas anteriormente. Los propulsores de la privatización culpan instintivamente a los servicios públicos insatisfactorios por la incompetencia o la corrupción. Aunque en ocasiones estos son factores válidos, es la falta de recursos suficientes la que minó seriamente la capacidad del sector público durante más de 20 años de austeridad fiscal. A través de la que ha sido calificada de estrategia de “desfinanciar y difamar”, a medida que los servicios estatales se tornan peores o más caros (o ambos), los ciudadanos ofrecen menos resistencia a las alternativas del sector privado. En segundo lugar, como lo demuestran tantos informes de Social Watch, la privatización de un servicio público malo no es ninguna garantía para los pobres. Una firma privada podrá incrementar la eficacia, pero quizá sólo lo haga subiendo los precios fuera del alcance de los pobres. (Una ingeniosa sugerencia para resolver el problema es ofrecer un subsidio a los consumidores pobres o directamente a una compañía que atienda a las personas de bajos ingresos que no pueden pagar los precios del mercado. Sin embargo, las dificultades arraigadas para focalizar los subsidios en determinado grupo hacen inviable este enfoque en países con instituciones débiles para identificar y registrar a los pobres. Más aun, plantea la interrogante: ¿por qué brindar recursos públicos escasos a una empresa que maximiza el lucro en lugar de, por lo menos, intentar la reforma del servicio público existente en primer lugar?)
Finalmente, las instituciones internacionales de gobierno, los gobiernos que las controlan y las corporaciones que presionan a ambos abogan por la privatización. Como lo ilustran ejemplos extraídos de los informes, el Banco Mundial ha utilizado las condiciones de sus préstamos para fomentar la privatización de los servicios, la comercialización de los precios y la liberalización de la inversión extranjera en los sectores de servicios básicos. En 2001, la Corporación Financiera Internacional, el brazo privado del Banco, apuntó a la infraestructura básica y los servicios sociales como “sectores de frontera” para la privatización. La estrategia de Desarrollo del Sector Privado 2002 del Banco, muy promovida por el gobierno de Bush, prevé la segregación de los servicios lucrativos de aquellos deficitarios. La división de los consumidores de esta manera facilita la “recolección de cerezas” o “separación de la crema” por parte de las empresas que compran los servicios rentables (o sea, aquellos que atienden a quienes poseen suficientes ingresos, sobre todo los consumidores urbanos y de clase media) y dejan los servicios no rentables (o sea, los utilizados por los pobres) al gobierno o a las organizaciones no gubernamentales. Esta situación podría excluir permanentemente la posibilidad de los subsidios cruzados públicos, por los cuales los consumidores más pudientes ayudan a cubrir los costos de los consumidores de bajos ingresos. Podría institucionalizar el sistema de dos niveles descrito en tantos informes de Social Watch, dejando los servicios de mala calidad para los pobres. La principal organización de desarrollo divulgó recientemente un borrador de trabajo del Informe de Desarrollo Mundial 2004, titulado Making Services Work for the Poor (Haciendo que los servicios funcionen para los pobres). Mediante el empleo de pruebas sumamente selectivas y prestando poca atención a los riesgos, el documento fomenta la sustitución de los servicios públicos nacionales por las empresas privadas, ONG o gobiernos y comunidades locales. Descarta en gran medida la opción de incrementar la financiación pública, e ignora por completo la función cumplida por los préstamos de los paquetes de ajuste al socavar los presupuestos de los servicios públicos. Dado que muchos servicios públicos bien financiados funcionan bien, incluso en los países más pobres, y dado que una mejor comprensión de cómo la transparencia y la participación ciudadana pueden incrementar la responsabilidad de las instituciones públicas, el silencio del Informe sobre la reforma de los servicios estatales existentes parece basarse más en ideología que en análisis. Los antecedentes mixtos de la prestación privada de los servicios básicos no justifican el rechazo categórico de las políticas de privatización. En el mismo sentido, una mala gestión de algunos servicios estatales no justifica el reducción mundial del Estado emprendido por las principales instituciones de desarrollo. La decisión de si la reforma de los servicios debe emprenderse a través de la prestación privada o bajo el control del Estado debe tomarse mediante el análisis de las necesidades sociales y las condiciones institucionales de cada caso individual. Sin embargo, como los peligros de la privatización pueden dañar seria y permanentemente los medios de vida de la población más pobre del mundo, es conveniente adoptar un enfoque más cauteloso hacia la reforma. Hoy en día las instituciones internacionales de préstamo han tomado la postura de “privatizar primero y preguntar después”. En demasiados casos, esta confianza ingenua en los procesos y resultados de las reformas del mercado han causado sufrimientos precisamente a aquellos grupos que esas organizaciones tienen el cometido de proteger. Es hora de trasladar el peso de la prueba desde aquellos que cuestionan las soluciones arriesgadas hacia aquellos que las proponen. Notas: [1] Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Economic, Social and Cultural Rights: Liberalization of Trade in Services and Human Rights. Report of the High Commissioner. 25 de junio de 2002. [2] CAS es un documento de planificación económica que el Banco elabora periódicamente para cada país prestatario. Fija los principales criterios de la financiación del Banco Mundial. Cuanto más cumpla un país con las condiciones presentadas en CAS, mayor será el monto de financiación que podrá recibir. [3] Para un glosario detallado de los tipos de SPP, ver “Public-Private Partnerships: Terms Related to Building and Facility Partnerships”, United States Government Accounting Office, abril 1999, en: http://www.gao.gov/special.pubs/Gg99071.pdf [4] N. del T.: Expresión inglesa sin traducción exacta en español que significa elegir o tomar los mejores de un grupo o población, especialmente para ventaja o ganancia propia. Martin Khor es Director de la Red del Tercer Mundo.
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