1997
La iniciativa 20/20 es un trampolín

Caroline Wildeman
NOVIB. Agencia holandesa de Cooperación al Desarrollo.

La Iniciativa 20/20 es un intento de poner la meta del acceso universal a los servicios sociales básicos al alcance de las personas que viven en la pobreza. Adoptada oficialmente por los jefes de Estado durante la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (CMDS) en marzo de 1995, busca establecer un contrato entre países donantes y receptores por el cual el 20% de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y el 20/ del gasto público del país receptor, se utilicen para servicios sociales básicos. La iniciativa es un instrumento importante para re-orientar la cooperación internacional hacia el apoyo a la inversión social básica en los países en desarrollo. Es, además, una forma de alentar la reestructura de los presupuestos públicos de dichos países hacia la provisión de prioridades de orden social.

Si bien el concepto ha sido acordado, la implementación se está procesando todavía.

Un poco de historia

La iniciativa 20/20 fue elaborada por las agencias especializadas de la ONU como resultado del reconocimiento de que no es posible el desarrollo sustentable sin una inversión adecuada en los servicios sociales de cada país. En 1991 el Informe de Desarrollo Humano del PNUD recomendó que los gobiernos dirigieran la mitad de sus gastos sociales hacia las prioridades humanas. Se definió a éstas como educación básica, salud básica, acceso a agua potable, eliminación de la malnutrición y acceso a la planificación familiar. En tanto se asumía que los gastos sociales representan un 40% del presupuesto público, la mitad de esto implicaría gastar un 20% en servicios sociales básicos. Al año siguiente, el Informe de Desarrollo Humano recomendó que los donantes comprometieran por lo menos el 20% de sus presupuestos de ayuda para las prioridades humanas. La UNICEF vinculó ambas recomendaciones en su informe 1993 sobre situación mundial de la infancia, y se estableció así la iniciativa 20/20 que fue adoptada en 1995 en Copenhague.

En su estado actual, la iniciativa pretende movilizar los recursos necesarios a nivel nacional para lograr las metas aceptadas internacionalmente, a las cuales se comprometió ya la comunidad mundial durante la década de los 90: en la Conferencia Mundial sobre Educación Básica para Todos (1990), en la Cumbre Mundial sobre la Infancia (1990), en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), la Conferencia sobre Derechos Humanos (1993), la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (ICPD), la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (1995), la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995) y la Conferencia de Habitat (1996). Las metas sociales formuladas en estas conferencias incluyen:

• Acceso universal y ciclo completo de la educación primaria.

• Reducción a la mitad de los niveles de analfabetismo de 1990, con énfasis en reducir la disparidad entre tasas de analfabetismo para hombres y mujeres.

• Reducción de la malnutrición tanto severa como moderada, entre niños menores de 5 años, a la mitad de los niveles de 1990.

• Reducción a la mitad de la tasa de mortalidad materna de 1990.

• Reducción de la mortalidad en lactantes y menores de cinco años en un tercio en relación con su nivel de 1990, o hasta entre 50 y 70 por mil nacidos vivos, si esta cifra es más baja.

• Atención a la salud reproductiva, incluyendo información y servicios de planificación familiar, al alcance de todos los individuos y parejas.

• Acceso universal al agua potable y saneamiento seguro.

La CMDS fue una especie de catalizador de estas metas. Fue en esta Cumbre que se formuló la iniciativa 20/20.

También en la siguiente cumbre de la ONU, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing) la iniciativa 20/20 fue reconfirmada agregándosele perspectiva de género: Para facilitar la implementación de la Plataforma de Acción, los países desarrollados y países en desarrollo interesados que acuerden un compromiso mutuo de destinar, promedialmente, el 20% de la AOD y el 20% del presupuesto nacional a programas sociales básicos, deberán tomar en cuenta una perspectiva de género. (PFA párrafo 358, cap. 6, p. 175)

Las ONGs pensaron que con el reconocimiento oficial de la iniciativa 20/20 podía producirse un avance decisivo hacia objetivos sociales de larga data. Consideraron que el logro de las conferencias sociales era que la erradicación de la pobreza se volviera una cuestión importante en la agenda política internacional. El resultado fue que se llegó a un amplio consenso en cuanto a que las políticas sociales están ligadas a las políticas económicas. La CMDS produjo nuevos patrones internacionales para la erradicación de la pobreza. Se reconoció oficialmente que una reducción duradera de la pobreza sólo podía alcanzarse empoderando a hombres y mujeres que viven en ella a través de una mejora de la inversión en sus capacidades básicas. La realización de la equidad e igualdad de género exigirá que el acceso a los servicios sociales básicos sea universal.

El consenso de la CMDS sobre políticas sociales está incorporado en los objetivos y metas acordados o reafirmados en algunos de las programas nacionales de acción preparados por los países en desarrollo como seguimiento de esas conferencias, así como en las prioridades establecidas por las principales agencias internacionales, incluyendo al Banco Mundial, y en una serie de declaraciones de donantes. Los países donantes han reafirmado también esto en un documento sobre la visión y metas para el siglo 21 preparado por la reunión de alto nivel de la Comisión de Asistencia al Desarrollo (CAD) en mayo de 1996, Shaping the 21st Century: the Contribution of Development Co-operation. En este documento los países donantes se comprometieron a metas específicas de desarrollo social.1

La reunión de Oslo

Entre el 23 y el 25 de abril de 1996 se llevó a cabo en Oslo una reunión sobre la iniciativa 20/20 con representantes de los gobiernos. La razón de ser de esta conferencia fue considerar formas de implementar la iniciativa como uno de los resultados concretos de la Cumbre Social. Concurrió un gran número de altos funcionarios de gobierno de 22 países en desarrollo, 26 países donantes, 10 organizaciones multilaterales y observadores de 14 organizaciones no-gubernamentales. En esta conferencia se adoptó el "Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20", que proporciona un punto de partida que es bueno y concreto, para la implementación de la misma.2

Los dos resultados más importantes fueron los consensos sobre la definición, y sobre las formas de implementación. Dentro del contexto de la iniciativa, la reunión entendió que los servicios sociales básicos incluyen atención primaria de la salud, programas de nutrición, población, salud reproductiva, salud ambiental con agua potable, saneamiento y educación básica, y también la capacidad institucional para proporcionar estos servicios. El acceso a ellos debe ser universal, y a su vez dirigirse a los sectores más pobres y vulnerables.

Hubo visiones diferentes sobre si la asistencia humanitaria post-crisis, el techo y la generación de ingresos debían o no incluirse en la 20/20. El propósito del 20/20 es proporcionar acceso universal a los servicios sociales básicos. La asistencia humanitaria post-crisis es de orden temporario. El Programa de Acción de la Cumbre Social, sugiere que además del acceso universal a los servicios sociales básicos, el acceso al techo, al empleo y a la participación en la vida social y cultural, son necesarios para cubrir las necesidades humanas básicas y deben ser parte, por lo tanto, de los planes nacionales de erradicación de la pobreza. La inclusión del techo se discutió durante la conferencia de Oslo. Se anotó que en este caso el gobierno juega un papel menos directo en el financiamiento y satisfacción de las necesidades. La participación del sector privado y las comunidades locales en la provisión del techo es mucho más importante de lo que lo es en el caso de los servicios sociales básicos. La otra razón para no agregar, por ejemplo, la provisión de apoyo a los ingresos de los sectores pobres, incluyendo programas de alimentos por trabajo, y otros dirigidos directamente a las mujeres, es que ampliar la gama de servicios sociales básicos implicaría que entonces se necesiten más recursos.

¿Por qué 20/20?

La iniciativa 20/20 fue adoptada como parte integral de una estrategia internacional para erradicar la pobreza. Se llegó a la cifra del 20% como un estimativo grueso. Según los estimativos existentes, el logro del acceso universal a los servicios sociales básicos exigiría un gasto adicional de unos $30 billones a $40 billones anuales por el resto de la década. Más allá de ese período, será necesario aún más gasto adicional. Algunas de las organizaciones de la ONU reunidas, han llegado a un estimativo preciso de los costos extra. El Cuadro 2 desarrolla cómo se llegó al estimativo de los costos extra para lograr servicios sociales básicos. El Dr. Richard Jolly, asesor especial para el PNUD lo expresó de esta manera: "La 20/20 es una pauta aproximada, basada en promedios gruesos. Cada país debe calcular en su situación particular, cuáles son los recursos exactos que necesita para progresar en las metas de servicios sociales básicos para todos dentro de los próximos 5 a 15 años. Sin embargo, aún como pauta muy general, la 20/20 sugiere la necesidad de una prioridad presupuestal considerable a los servicios sociales básicos, y muestra que las metas son factibles en lo financiero, con un grado razonable de reasignación de gastos de gobierno y de ayuda. Gruesos como son, los cálculos son de gran significación práctica."

Hasta el momento, la información disponible permite sólo una evaluación aproximada de las proporciones de los presupuestos y de la AOD que son destinados a los servicios sociales básicos. Esta indica que la tasa mundial es de aproximadamente 13/10, lo que significa que un promedio de 13% de los presupuestos nacionales y del 10% de la AOD están yendo a apoyar la capacidad para brindar servicios sociales básicos.3

Un estimativo del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE llega a las mismas conclusiones.

La fortaleza de la iniciativa 20/20 está en el conjunto limitado de disposiciones y los costos concretos que se necesitan anualmente. 5

Se trata de un enfoque desde el punto de vista del resultado y no del insumo, porque calcula cómo movilizar los recursos financieros necesarios para cumplir las metas. Durante la conferencia de Oslo se hizo evidente que su implementación podía causar un gran impacto. Contribuirá a estimular la eficiencia de la ayuda mostrando que la asociación de países en desarrollo con la comunidad de países donantes tras metas con plazos concretos, puede llevar a un más rápido desarrollo humano y contribuir al desarrollo mundial sustentable. La propuesta 20/20 debe ser vista como un poste indicador. Describe la cifra total de recursos que pueden ser necesarios en términos de gasto adicional en todo el mundo. Se refiere al esfuerzo combinado que los países en desarrollo y los donantes tendrán que hacer; es probable que los esfuerzos específicos varíen considerablemente de acuerdo con las necesidades y prioridades de cada país. Los objetivos no son encarados por medio de una acción aislada, sino en forma sistemática, basada en políticas sectoriales, lo cual asegura la complementación, efectividad desde el punto de vista del costo y eficiencia entre los distintos componentes de los servicios sociales básicos.

Al subrayar la importancia de la iniciativa 20/20 como mecanismo para establecer la base del desarrollo sostenible, no debe dejarse de lado la utilización del resto de los recursos. Durante los debates de la Cumbre Social algunos donantes argumentaron que el objetivo debía ser la erradicación total de la pobreza. Al utilizar el 80% restante (tanto como parte del presupuesto nacional público en los países en desarrollo, como en la AOD por parte de los donantes) es necesario un plan general de erradicación de la pobreza. Es más, existió un compromiso de los jefes de estado y gobierno en la CMDS de elaborar planes nacionales de erradicación de la pobreza en cada país. Todavía están por hacerse. La posición de las ONG en cuanto al uso de la AOD reclamaba también que por lo menos el 50% de los fondos de ayuda se dedicaran a la inversión social (incluyendo el 20% de los servicios sociales básicos).

Si bien las cifras globales sugieren otra cosa (véase el cuadro) algunos gobiernos -donantes y receptores- y organismos multilaterales declaran que invierten el 20% en servicios sociales básicos. Esto es así porque ha faltado una definición clara sobre qué se entiende por un servicio social básico. Sin embargo, la CAD está trabajando para establecer un nuevo sistema de informes por parte de los países acreedores, que haga más clara la evaluación del gasto en esos servicios. Aún bajo este nuevo sistema, es probable que exista una tendencia a tratar de estirar las definiciones para dar una interpretación favorable a los gastos actuales.

Será importante también asegurarse de que el centrarse en las estadísticas no signifique alejarse del objetivo real: el acceso universal a los servicios sociales básicos. Centrarse en evaluar hasta dónde se está logrando este objetivo es tan importante como definir los logros en alcanzar los coeficientes de aporte. Aún si se logran las cifras del 20% en aporte, si no se logra el objetivo, la iniciativa habrá fracasado. Por lo tanto es necesario un buen análisis y diseño de programas detallados para cada país, con énfasis especial en las mujeres, para asegurar que se cumpla con el acceso universal. Tampoco será suficiente el acceso a los servicios sociales básicos por sí mismo para encarar las necesidades humanas básicas y la pobreza, y promover un desarrollo humano sostenible. Son necesarias, además, otras políticas y acciones de los gobiernos y donantes, para permitir a los sectores pobres obtener ingresos invirtiendo en infraestructura económica, servicios de información, facilidades bancarias con programas de crédito para vivienda e inversiones productivas, etc. La 20/20 es un trampolín.

¿Cómo implementarla?

La iniciativa 20/20 debe ser vista como parte de una estrategia integrada cuyo objetivo es alcanzar las metas con plazos determinados establecidas en las conferencias de la ONU. Es un medio, y no un fin en sí mismo. Sugiere un acuerdo social como compromiso recíproco a mediano plazo referido al desarrollo social, por parte de un país y sus socios en el desarrollo. La propuesta no estipula de ninguna manera la uniformidad a todo lo ancho en el enfoque de las políticas, ni implica condicionalidad alguna. Sugiere más bien un abordaje pragmático, práctico y flexible para los socios involucrados.

En cuanto a la implementación, la conferencia de Oslo realizó algunas recomendaciones concretas con respecto al sistema de presentación de informes del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE y las reuniones de coordinación de donantes del Banco Mundial y el PNUD.

En el consenso de Oslo, se menciona a las reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial y las conferencias de mesa redonda del PNUD como los foros indicados para concretar un compacto 20/20 para un país. Cada año el Banco Mundial convoca entre 20 y 25 reuniones del Grupo Consultivo en París para permitir que los países donantes y las instituciones multilaterales de desarrollo se reúnan con sólo un país en desarrollo solicitante por vez. Antes de la reunión, el Banco Mundial prepara un análisis económico, y proyectos para los que está buscando asistencia financiera internacional. Las reuniones de Mesa Redonda son también de coordinación de donantes. Si bien muchos países en desarrollo, como beneficiarios de los mecanismos de coordinación de la ayuda, están asumiendo cada vez más responsabilidades en la organización y preparación de estos encuentros, tanto los donantes como los beneficiarios cuentan con que el Banco y el PNUD coordinen sus actividades. El Banco Mundial y el PNUD están comprometidos a fortalecer su estrecha coordinación en las reuniones de los Grupos Consultivos y los procesos de la Mesa Redonda, que son los dos principales foros de diálogo sobre políticas, coordinación de ayuda y movilización de recursos. Hasta la fecha, el compacto 20/20 no ha sido tratado en ninguna reunión del Grupo Consultivo ni de la Mesa Redonda.

La otra recomendación para la implementación de la 20/20 es el pedido al Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE de que adopte un sistema de presentación de informes que le permita recolectar la información sobre la AOD de modo de poder monitorear la proporción de AOD destinada a servicios sociales básicos.

Los países desarrollados deben aumentar sus esfuerzos para brindar datos sobre asistencia para servicios sociales básicos utilizando los sistemas de presentación de informes existentes.6

El Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE reúne a los más importantes donantes multilaterales para debatir y evaluar los esfuerzos y políticas de ayuda, con la mira en mejorar la calidad y cantidad de ésta. El CAD tiene mecanismos de monitoreo y análisis entre pares. Es por esto que la OCDE/CAD es el ámbito lógico para recolectar datos relevantes sobre la parte donante de la iniciativa 20/20.

La sociedad civil

Las ONGs estuvieron presentes durante las reuniones preparatorias de la CMDS y también estuvieron en la reunión de Oslo. El gobierno alemán incluyó un representante de la Plataforma Alemana de ONGs en su delegación. Las ONGs urgieron la implementación temprana de la iniciativa 20/20. Creen que este acuerdo constituye una parte crucial e integral de una estrategia general de erradicación de la pobreza. La provisión efectiva de servicios sociales básicos depende de la participación activa de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de estos esfuerzos. Al diseñar planes de desarrollo institucional y reforma de políticas para la provisión de servicios sociales básicos, la experiencia y conocimiento de las ONGs deben ser tenidos en cuenta. Pero las ONGs pueden jugar además un rol activo en promover la iniciativa 20/20 presionando a sus gobiernos para que elaboren planes y hagan las estimaciones de recursos necesarios para lograr el acceso universal a los servicios sociales básicos. La red de Control Ciudadano ofrece una plataforma en que trabajan conjuntamente las ONGs del Sur y del Norte. Pueden presionar en forma coordinada a los gobiernos de los países en desarrollo y de los países donantes para concretar la iniciativa 20/20 en los hechos.

En Alemania existe un grupo de trabajo activo del Foro Alemán de la CMDS sobre la 20/20. Organizaron dos foros y dos audiencias con representantes del gobierno y del PNUD. Publicaron además una serie de artículos sobre el tema. Existe un diálogo constante entre las ONGs y el Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo.

¿Dónde, en qué países?

Durante la reunión de Oslo, un gran número de países en desarrollo y donantes indicaron que comenzarían inmediatamente a implementar la iniciativa. Entre los países en desarrollo estaban, Burkina Faso, Benin, Tanzania, Uganda, Guinea, Bolivia y Vietnam. Y entre los donantes mostraron interés Holanda, Noruega, Dinamarca, Alemania y Canadá. Además UNICEF, PNUD, UNFPA, UNCTAD y el Banco Mundial se comprometieron a aumentar el nivel de gastos en servicios sociales básicos. Burkina Faso y Nicaragua expresaron su interés en que se les tomara como casos piloto para la implementación de la 20/20. Noruega prometió convocar una segunda conferencia sobre la 20/20 para analizar los casos pilotos en el plazo de un año o dos a lo máximo.

La cantidad de países participantes puede incrementarse: por ejemplo, en el presupuesto de ayuda de Holanda se mencionan algunos pero se indica también que Holanda puede establecer un compacto con otros interesados. "Cada país que tenga una relación de ayuda para el desarrollo con Holanda, podría, en principio, convertirse en un socio 20/20".

Se ha puesto énfasis en que la iniciativa provenga de los países en desarrollo. Estos pueden declarar su interés y su voluntad de hacer un acuerdo iniciando un proceso de preparación de un Plan Nacional de Acción Consolidado (inspirado en planes existentes de educación básica, infancia, nutrición, salud reproductiva y planificación familiar), reuniendo una evaluación de la situación, la expresión de los objetivos e intenciones, y un programa de acción. Pueden también preparar un presupuesto consolidado, con costos realistas sobre lo que se requeriría, desde lo nacional y lo internacional, para lograr el acceso universal a los servicios sociales básicos en un período de entre 5 y 15 años.

No parece haber motivos para establecer una cifra mínima de países donantes o en desarrollo para que empiece a operar la iniciativa. Comenzar con unos pocos países y un núcleo de tres o cuatro donantes sería una buena forma de ponerse en marcha.

Holanda atribuye una importancia considerable a la implementación del 20/20. En el Presupuesto para Cooperación para el Desarrollo de 1997 se dedica una sección especial a la implementación del concepto. Durante la preparación del presupuesto, los funcionarios financieros del ministerio examinaron todas las categorías del gasto y calcularon qué porcentaje de cada uno podría ir hacia la meta final de la 20/20. Se incluyó en el cálculo el 100% de las contribuciones a las agencias de la ONU como el Programa Mundial de Alimentación y la UNICEF, comparado con un 10% de la contribución al Fondo Europeo de Desarrollo y un 20% de los fondos destinados a mejorar la condición de las mujeres. En 1995, el total llegó al 18,4% de la asistencia oficial al desarrollo y se espera que haya sido el 19,45% en 1996. En el presupuesto de 1997, el gasto en servicios sociales básicos representa el 20,31%. Los fondos se invertirán preferiblemente en países en desarrollo comprometidos a implementar la iniciativa 20/20. Hasta ahora, Bolivia, Guinea, Tanzania, Vietnam y Burkina Faso han expresado su apoyo a la idea, y se espera que les sigan otros países.

El gobierno alemán ha comenzado a conversar con seis países receptores sobre la implementación de la 20/20. Se trata de Kenya, Guinea, Yemen, Jordania, Cote d'Ivoire y Camboya. Las organizaciones no-gubernamentales de Alemania, sin embargo, se han decepcionado al encontrar que el presupuesto del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) para 1997 no menciona para nada el compacto 20/20. Esto va en contra de numerosas declaraciones del Ministerio que subrayaron la importancia del compacto para el proceso de seguimiento de la Cumbre Social. Las ONGs encuentran motivos para temer que esta omisión sea una expresión de falta de compromiso político. Las ONGs formaron un grupo de trabajo 20/20, en el que realizan un debate calificado. Es alentador, sin embargo, que la iniciativa haya sido incluida por parte del Gobierno en varios acuerdos entre el BMZ y los gobiernos del sur.7

Notas

1 Metas para la inversión en desarrollo social:

• reducción a la mitad de la proporción de personas que viven en extrema pobreza para el 2015.

• educación primaria universal en todos los países para el 2015.
• progreso demostrado hacia la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres, eliminando la disparidad de género en la educación primaria y secundaria para el 2005.
• una reducción a los dos tercios de las tasas de mortalidad para lactantes y niños menores de 5 años y una reducción a los tres cuartos de la mortalidad materna, todo para el 2015.
• acceso a través del sistema de atención primaria a la salud a servicios de salud reproductiva para todos los individuos de edad apropiada lo antes posible y no más allá del 2015.
• la implementación corriente de estrategias nacionales de desarrollo sustentable en todos los países para el 2005.
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Fuente: "Shaping the 21st Century: The Contribution of development co-operation", OECD, May 1996.

2 Fuente: International meeting on the 20/20 initiative, Oslo, Norway 23-25 April 1996. "Report of the International Meeting on the 20/20 Initiative".

3 "Implementing the 20/20 Initiative", p.3. La fuente citada es E. Jespersen y D. Parker, "20/20: mobilising resources for children in the 1990s", UNICEF Staff Working Papers, no. 12, january 1994.

4 Fuente: "Measuring donor performance on 20/20", en un artículo de Simon Scott, de OCDE, preparado para la conferencia de Oslo, abril de 1996.

5 Reunión de Oslo sobre el 20/20, Abril 1996 "Implementing the 20/20 initiative: Issues regarding definitions, modalities, and monitoring." Documento preparado por UNCTAD, PNUD, UNFPA y UNICEF en consulta con representantes de Bangladesh, Canadá, Chile, Francia, Holanda, Noruega y Uganda, además del Banco Mundial.

6 Del Consenso de Oslo sobre el 20/20, Oslo, abril 1996.

7 Declaración sobre el programa alemán de ayuda para 1997, por el grupo de trabajo 20/20 del Foro Alemán de ONGS para la Cumbre Social, setiembre 1996.