1999
Revisión del ajuste estructural: una perspectiva desde la sociedad civil
Secretaría de SAPRIN
El principal objetivo de la red SAPRIN es oponerse a la imposición de los programas de ajuste estructural (PAE) en los gobiernos nacionales por parte de las instituciones financieras internacionales. Aunque SAPRIN reconoce el papel de los gobiernos nacionales al implementar las políticas de ajuste, también entiende que, en la mayoría de los casos, los gobiernos son obligados a responder en primera instancia a los requisitos de sus acreedores y no a las necesidades de sus propios pueblos.
SAPRIN está estableciendo nuevas relaciones con otros movimientos sociales e instituciones oficiales, incluidos organismos de las Naciones Unidas, y su denominación procede de la Iniciativa de Revisión Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI), a la que inauguró públicamente en 1997 junto al presidente del Banco Mundial. En los últimos dos años se iniciaron revisiones progresistas y participativas de programas de ajuste en ocho países –Bangladesh, Ecuador, El Salvador, Ghana, Hungría, Malí, Uganda, Zimbabwe–, donde los gobiernos accedieron a participar como tercera parte en el ejercicio nacional. SAPRIN está organizando similares ejercicios de campo en cuatro países más y está preparado para asistir en todo esfuerzo que incluya y haga participar a la sociedad civil para oponerse a los programas de ajuste estructural en otros países.
Esta iniciativa coincide claramente
con los 10 compromisos adoptados en la Cumbre de Copenhague. Los gobiernos en la
Cumbre acordaron «revisar el impacto de los programas de ajuste estructural
sobre el desarrollo social» para asegurar que «las metas de desarrollo social,
en especial la erradicación de la pobreza, la promoción de pleno y productivo
empleo, y el fomento de la integración social» se incluyan en los PAE ya
adoptados. Para lograr estos objetivos de erradicación de la pobreza y pleno
empleo, los gobiernos se comprometieron a asumir una serie de medidas e
iniciativas que situarían al desarrollo humano en el centro de la agenda de la
política nacional e, inter alia, reducir las desigualdades, dar prioridad a las
necesidades de los sectores desfavorecidos de la sociedad (incluido mejorar el
acceso a los recursos productivos) y permitir la participación de la sociedad
civil en la política social y económica y la formulación de programas.
El propósito original de la ONG al
incorporar al Banco Mundial a la iniciativa ahora conocida como SAPRI era
legitimar el papel de la sociedad civil en la formulación de programas de
reforma económica al demostrar la contribución, en forma del conocimiento y
experiencia de los grupos comunitarios, que la sociedad civil organizada puede
aportar a los procesos de revisión económica y de adopción de decisiones. A
nivel de los países, grupos de ciudadanos vieron una gran oportunidad para
entablar o reforzar vínculos con sus respectivos gobiernos y, en el contexto de
los ejercicios apoyados por el Banco Mundial, convencerlos de responder en
primera instancia a las necesidades, prioridades, experiencia, conocimiento y
análisis de sus propios pueblos. En SAPRI, los objetivos comunes a la sociedad
civil, los gobiernos y el Banco fueron los de aprovechar el conocimiento local
para realizar cambios adecuados y necesarios en los programas económicos
existentes, así como para aprender la forma de incluir a la sociedad civil en
los procesos de adopción de decisiones económicas.
Pero el logro más importante de
SAPRIN en la etapa inicial ha sido, sin embargo, la notable y, en algunos casos,
extraordinaria movilización intersectorial y organización de la sociedad civil
en torno a asuntos de política económica. Esta mobilización y organización
se convirtió en uno de los principales objetivos de SAPRIN. Organizadores de la
sociedad civil –quizá estimulados por la falta de mecanismos viables y
confiables en sus respectivos países con los que participar en las decisiones
importantes que determinan la política económica – utilizando reuniones
regionales y sectoriales, los medios de comunicación y el proceso de preparación
de los foros públicos, movilizaron a decenas, y en algunos países a cientos, de
organizaciones del amplio espectro de los sectores sociales. Estas alianzas
eligieron a destacadas organizaciones, formaron comités directivos,
seleccionaron asuntos de ajuste prioritarios e incorporaron al Banco y a los
gobiernos a Comités Directivos Nacionales en preparación para la revisión
participativa de las políticas de ajuste empleando una metodología que incluye
una serie de dos foros públicos que encierran un lapso de ocho meses de
innovadora investigación de campo.
Este artículo representa el análisis
y las perspectivas de la sociedad civil, organizada por SAPRIN, como fueron
presentadas en los foros nacionales iniciales que se celebraron en cinco países
durante el segundo semestre de 1998. Los otros tres foros inaugurales de SAPRI,
así como aquellos asociados con los ejercicios que se están iniciando en México,
Filipinas, Honduras y Canadá, se celebrarán a principios de 1999. Hasta la
fecha, hubo coherencia en los ejercicios en términos de las políticas
seleccionadas para evaluación y la articulación ciudadana de los efectos de esas
políticas.
A los efectos de este artículo,
hemos agrupado los problemas cubiertos en tres categorías principales:
privatización de los sectores industrial y de infraestructura; liberalización
del comercio, los precios y el sistema financiero; y la reforma de la política
fiscal, sobre todo la imposición de tasas de usuarios. También se incluye una
evaluación de El Salvador sobre las consecuencias del programa de reformas del
mercado de trabajo. Hemos compilado este informe directamente de las
exposiciones y las discusiones en cada uno de los foros en los países. Teniendo
en cuenta los compromisos de la Cumbre de Copenhague, se hizo hincapié en el
efecto de las políticas de ajuste sobre la pobreza, la distribución del ingreso,
los servicios básicos, y el empleo y los derechos de los trabajadores, así como
su impacto en los productores de pequeña escala, las mujeres y los grupos
desfavorecidos.
Las consecuencias económicas y
sociales de estas políticas de ajuste son extensivas a e indicativas de las
críticas que hace la sociedad civil de gran parte del resto del mundo a estas
políticas. Aunque sería prematuro arribar a conclusiones definitivas antes de
concluida la etapa de investigación de todos los ejercicios de los países, es
posible identificar tendencias claras.
Las políticas de privatización
provocaron un aumento del desempleo y la inseguridad laboral, los derechos de
los trabajadores se debilitaron, los esfuerzos regulatorios no fueron efectivos,
los costos de los usarios aumentaron mientras decayó la calidad del servicio, y
la expansión de éstos no cubrió las necesidades. En algunos casos, las
industrias privatizadas resultaron más ineficientes que las empresas públicas.
Las políticas de liberalización tuvieron un impacto negativo significativo en la
producción agrícola y el medio rural, sobre las mujeres, los trabajadores no
especializados, y las pequeñas y microempresas, agravando las desigualdades y
generando una mayor concentración de la riqueza. La industria local sufrió, y no
se dio prioridad a la reorientación y el fortalecimiento de la capacidad
productiva local. La reforma de la política fiscal, en la forma de los recortes
al gasto público y la imposición de tasas de usuario, provocó el acceso reducido
de los pobres y los grupos desfavorecidos a la atención médica, la educación y
la vivienda de calidad.
Estos efectos, –identificados por
organizaciones de la sociedad civil afiliadas a SAPRIN en foros públicos
realizados en Bangladesh, El Salvador, Ghana, Hungría y Uganda– deben provocar
preocupación, no sólo por los padecimientos que representan para una creciente
cantidad de pobres y personas de bajos ingresos en muchos países en desarrollo,
sino porque indican una falta de progreso en el cumplimiento de los
compromisos asumidos en la Cumbre de Copenhague. Las siguientes secciones de
este artículo describen brevemente algunos de los efectos de los programas de
ajuste estructural en esos cinco países.
PRIVATIZACIÓN–de la industria y
los servicios públicos
La privatización en Uganda
provocó el despido de unas 350.000 personas, no aumentó la eficiencia
industrial, y como el sector privado no creció con la rapidez suficiente,
aumentó drásticamente el desempleo. Los trabajadores despedidos no estaban
preparados para la vida en el sector privado, ya que no se les dio capacitación
alguna. Muchos ni siquiera recibieron indemnización, y en el caso de quienes las
recibieron, eran demasiado pequeñas, según participantes del foro de SAPRI. Una
consecuencia ha sido el incremento de la actividad del sector informal.
Mientras, entre los empleados, los extranjeros recibieron los empleos de
mayor jerarquía, lo que dejó los cargos de menor nivel para los ugandeses.
Los representantes de la sociedad
civil se quejan de que los nuevos propietarios de las compañías privatizadas
explotan a sus empleados, no ofrecen seguridad laboral y no cumplen las
disposiciones laborales. Los participantes señalaron que los empleadores violan
la Constitución del país al desconocer a los sindicatos, y que todo trabajador
que esté formando uno es despedido. Ahora que el Ministerio de Trabajo se ve
reducido al nivel de un departamento, los funcionarios no pudieron hacer mucho,
y las leyes que protegen los derechos de los trabajadores son débiles o
inexistentes.
Participantes del foro de SAPRI
argumentaron que la misma amenaza de desempleo obligó a los trabajadores a
comprometer sus derechos cuando los empleados no cumplen la ley. Los arquitectos
de la economía no quieren enlentecer el proceso de privatización y los
empleadores procedieron a dejar de lado los sindicatos. Con frecuencia los
salarios se pagan tarde y, sin límites de horas extras, los trabajadores por lo
general trabajan demasiado, según representantes sindicales. Además, explicaron
que los estándares de seguridad son bajos, y que la mayoría de las firmas
privatizadas no están dispuestas a cumplir las normas de seguridad o a invertir
lo suficiente para mejorar las fábricas.
En Bangladesh, los
participantes del foro señalaron que hubo un incremento de préstamos incobrables
y de moras entre las firmas privatizadas recientemente. Como no se calculó la
capacidad del sector privado, que en Bangladesh está muy subdesarrollado, muchas
de las industrias recientemente privatizadas cerraron, tienen problemas
económicos o explotan a la mano de obra. La privatización del sector del yute
resultó desastrosa. Como el yute representa el elemento vital del sector
industrial de Bangladesh, el fracaso del sector tuvo consecuencias negativas en
la economía. La privatización del sector provocó una caída del 50% de la
producción bruta. La mayoría de las fábricas de yute cerraron y 39.000
trabajadores fueron despedidos. Mientras, muchos de quienes compraron los
molinos de yute a precios de oferta son grandes incumplidores de préstamos.
Participantes del foro de SAPRI
culparon por este problema en parte al Banco Mundial, ya que había dado
recomendaciones incorrectas, y dijeron que el Banco debe ser responsabilizado
cuando brinda asesoramiento erróneo.
En conclusión, los participantes
consideraron que se debe rediseñar el proceso de reformas económicas para
impulsar la industrialización dirigida por fuentes autóctonas, ya que esto
podría conducir al dinamismo industrial y a un mayor nivel de empleo. También
insistieron que todos los interesados deben participar en este proceso porque
una de las razones del fracaso de las reformas económicas pasadas y actuales ha
sido la exclusión de los trabajadores del proceso de adopción de decisiones.
El proceso de privatización en
Hungría es muy impopular por sus consecuencias negativas para los
trabajadores y para el valor de las firmas. En 1994, sólo 35% de la población
aprobó el proceso. Entre 1990 y 1996 se liquidaron 11% de las empresas estatales
(en términos del total del capital accionario) y un 20% adicional del valor del
capital accionario original se perdió debido al proceso de privatización. Como
consecuencia de la privatización, la automatización y la pérdida del mercado
soviético, hubo un descenso de 30% en la mano de obra del país, conseguido en
parte mediante el retiro anticipado. Los gitanos fueron los más perjudicados, ya
que históricamente realizaban los trabajos más sucios por el salario más bajo.
Fueron olvidados durante el proceso de privatización y arrojados nuevamente a la
desesperanza.
Participantes del foro de SAPRI
señalaron que muchas personas perdieron sus empleos en el proceso en curso de
privatización de la infraestructura. Los gobiernos locales pretenden
privatizar el agua y otros servicios públicos, pero la experiencia en Budapest,
donde los funcionarios vendieron la empresa del agua a 25% de su valor nominal,
no inspira confianza en estos planes. Además, a nivel nacional, se acusó al
gobierno de no cumplir con las promesas que hizo a los sindicatos. Como
resultado, parte del personal de mantenimiento fue despedido, lo que también
afecta negativamente a los consumidores, que perdieron servicios.
La privatización de la distribución
de la energía eléctrica en El Salvador provocó el incremento de las
tarifas, redujo el acceso de las personas de bajos ingresos y causó un notable
descenso en la calidad del servicio. La falta de transparencia en los procesos
de licitación y la falta general de regulación de los contratistas del sector
privado contribuyó con estos resultados negativos.
Para pagar las tarifas más altas,
las familias se vieron obligadas a ahorrar en otros gastos y a racionar el uso
de la electricidad. Las mujeres suelen cargar con el mayor peso del aumento
de los precios porque tienen mayores responsabilidades domésticas y por el
cuidado de los hijos, a menudo junto con el trabajo remunerado fuera del hogar.
En el intento de racionar el uso de la electricidad, muchas familias del medio
rural recurren a fuentes de energía más tradicionales –especialmente la
recolección y quema de leña– lo que agrava la deforestación y genera una
importante carga de trabajo adicional (sobre todo para las mujeres). El aumento
de los precios también afectó negativamente a los niños, dado que las familias
redujeron sus gastos para la educación y la recreación. En el intento de
suplir el ingreso familiar, los niños son enviados a trabajar, lo que contribuye
a aumentar el trabajo infantil.1
El impacto de la suba de precios también se ve en las pequeñas y microempresas,
muchas de las cuales se vieron obligadas a cerrar porque ya no pueden pagar sus
cuentas de electricidad.
El acceso a la electricidad también
se restringió. Participantes en el foro de SAPRI señalaron que las comunidades
de bajos ingresos en zonas rurales fueron las más afectadas las compañías
eléctricas recientemente privatizadas no consideran a la mayor parte del medio
rural como suficientemente lucrativa y por tanto prefieren exportar energía a
los países vecinos. Esta mentalidad dirigida por el lucro, argumentaron los
participantes del foro, eclipsó las inquietudes sobre la calidad y la expansión
de los servicios. En consecuencia, la calidad del servicio descendió
considerablemente. Existen apagones periódicos y prolongados en algunas zonas,
no se responden las quejas de los clientes, a los clientes no se les brinda
información básica sobre los servicios y las tarifas, y el cobro excesivo es una
práctica corriente. Casos como la superexplotación de energía geotermal en el
pueblo de Berlín y la masiva deforestación causada por CLESA (una distribuidora
privada de electricidad) en la provincia de Usulután se utilizaron para ilustrar
la necesidad de que evaluaciones de impacto ambiental impidan actividades
ecológicamente destructivas de las compañías eléctricas.
POLÍTICAS DE LIBERALIZACIÓN – en
los ámbitos del comercio, los precios y el sector financiero
En Uganda, representantes del
ministerio de finanzas y otros funcionarios argumentaron que el paquete político
de liberalización del sector agrícola –que incluye la eliminación de controles
de precios, la abolición de consejos de comercialización, la reducción o
anulación de impuestos a la exportación, la eliminación de controles a la
importación, y la liberalización de las tasas de interés y la cuenta de capital–
causó un crecimiento estable de la producción agrícola (en parte mediante la
expansión de las tierras cultivadas), incluida la producción de alimentos, la
diversificación de las cosechas y el incremento de la suficiencia alimentaria.
Reconocieron, sin embargo, que los términos de intercambio para los productores
de alimentos se redujeron, que hubo efectos negativos a nivel local y de los
hogares, y que la mediocre infraestructura física y financiera del medio rural
pobre limitó los supuestos beneficios de la liberalización.
Representantes de la sociedad civil
mencionaron otros problemas asociados con la liberalización del sector. El
gobierno no consultó a los productores locales en el proceso de formulación de
políticas, y en su lugar impuso políticas que no abarcan la dinámica del
micronivel. Con la eliminación de programas de extensión del gobierno, los
agricultores siguen ignorantes de las tendencias actuales del mundo y de los
precios de los cultivos, y por tanto son vulnerables a la explotación de los
intermediarios. Este problema se ve agravado por el desplazamiento de los
comerciantes minoristas, lo que está limitando la competencia en el sector.
Además, con la liberalización de los mercados de insumos, los comerciantes
privados ahora cumplen el papel de trabajadores de extensión, que asesoran sobre
métodos agrícolas, como el uso de productos químicos. Ha habido consecuencias
desastrosas, lo que subraya la necesidad de un programa para promover los
fertilizantes orgánicos y métodos sustentables de agricultura.
La liberalización no mejoró los
términos de intercambio para la agricultura y los precios relativos no mejoraron
para los productores a pesar del incremento de los precios mínimos. En su lugar,
los elevados precios del transporte representan altos impuestos para la
agricultura y la producción rural, debido en parte a caminos intransitables. El
comercio minorista se convirtió en un negocio más rentable, y los propietarios
de los medios de transporte se benefician del incremento de los precios
minoristas en la capital, Kampala, que pueden alcanzar hasta 10 veces los
precios mínimos. La menor rentabilidad para los productores agrícolas
contribuye en gran medida a la gran pobreza de las aldeas. En consecuencia,
dijeron los participantes del foro de SAPRI, la liberalización beneficia a los
residentes urbanos y no a los agricultores.
Mientras, cultivos autóctonos de
subsistencia, como el mijo, están desapareciendo debido al deseo, como se
explicó, de producir cultivos comerciales como el banano y el maíz. Como
resultado, y a pesar de la opinión del gobierno sobre la existencia de una
abundancia de alimentos, la desnutrición está en aumento en Uganda, según
participantes de la sociedad civil. Además, como las mujeres siguen
produciendo cultivos de menores ingresos, se argumentó que la liberalización y
la privatización beneficiaron más a los hombres que a las mujeres.
En cuanto a los pequeños y medianos
sectores industriales, se consideró que la liberalización podría estar
eliminando a la manufactura local, como es el caso de los textiles. Las altas
tasas de interés desalentaron a las pequeñas empresas y se sostuvo que el código
de inversiones también excluye en la práctica a los empresarios locales.
Finalmente, las políticas de liberalización no recibieron el apoyo de otros
programas necesarios, como el de la capacitación laboral, por ejemplo.
Compañías pequeñas y medianas
dedicadas a la producción y los servicios minoristas en Hungría fueron
perjudicadas, y muchas eliminadas, por la política de comercio abierto de ese
país. Participantes de la sociedad civil en el foro de SAPRI sostuvieron que
estas compañías, que emplean aproximadamente a 70% de todos los trabajadores
húngaros, merecen, pero no recibieron, una consideración especial. El sector del
comercio minorista, sobre todo, sufrió una crisis con la llegada de las cadenas
de supermercados, con frecuencia extranjeros. Sin conexión con las fuentes de
producción húngaras, se explicó, la producción de alimentos también se está
destruyendo. El ingreso de las cadenas de supermercados y los productos baratos
del extranjero, facilitados por el proceso de privatización, desvió el consumo
nacional de los productos locales, como la leche, que son de alta calidad en
Hungría.
El sufrimiento de los pequeños
productores se agravó en gran medida por el crecimiento del desempleo y la
pobreza y la reducción de la demanda efectiva. La liberalización no sólo
redujo la oferta considerablemente sino que hizo descender la demanda doméstica
en aproximadamente 15% entre 1989 y 1994, y el consumo per cápita de alimentos
descendió drásticamente. La caída del consumo, el ingreso disponible y la
demanda doméstica se explica por el hecho de que unos 1,5 millones de húngaros
perdieron sus empleos, por los impuestos sobre los salarios mínimos, y porque
las tarifas de los servicios públicos, los costos farmacéuticos, los gastos
derivados de la enseñanza y otros gastos del hogar son todos más altos debido a
los recortes del presupuesto del país resultantes de la política fiscal. La
gente no estaba preparada para el alto desempleo causado por las reformas, y el
país tiene gran necesidad de una política social real, pero poco se hace sobre
la creciente pobreza de un sector importante de la población.
Se calcula que 80% de la población
de Bangladesh vive de la agricultura, lo que hace que este sector sea
sumamente importante en una discusión sobre el desarrollo nacional. Los
participantes del foro de SAPRI expresaron su inquietud por el hecho de que las
medidas de liberalización incluidas en el programa de ajuste estructural
provocaron un incremento desproporcionado del precio de los insumos (incluidos
los fertilizantes y otros insumos que dependen de las importaciones como las
semillas y el riego), mientras los precios de la producción agrícola se
estancaron.
La Ministra de Agricultura reconoció
que el sector quedó desatendido como resultado de los PAE y admitió que la
privatización del sector de fertilizantes provocó adulteración y prácticas
deshonestas y puso al gobierno en la posición de tener que proteger a
empresarios corruptos de los ataques de irritados granjeros cuyos cultivos
habían fracasado. Participantes de la sociedad civil destacaron la polarización
y pauperización del campesinado como consecuencia de los PAE y enfatizaron el
impacto devastador del cese de los subsidios para los pobres.
Participantes de la sociedad civil
en el foro en Ghana señalaron que los PAE generaron un cambio en la
producción agrícola, y que más tierras y recursos se destinan a los cultivos de
exportación y menos a la producción de alimentos para el consumo interno. Esto
provocó el descenso de la producción de alimentos para el consumo doméstico, la
menor suficiencia alimentaria de los pobres, la menor inversión agrícola y la
creciente desigualdad en el ingreso entre los productores de alimentos para el
consumo interno y para exportación, lo que agrava las desigualdades. La
elminación de subsidios y el recorte de los servicios sociales tuvieron
diferentes efectos sobre las mujeres y los hombres. Las mujeres, que producen
60% de los alimentos, sufrieron en forma desproporcionada por la eliminación de
los subsidios, la reducción del crédito y la aparición de importaciones de
alimentos como consecuencia de la liberalización del comercio.
La inundación de importaciones
baratas y los mayores precios de insumos (debido al cese de los subsidios) y
perjudicaron a los productores locales de alimentos. Estas medidas, junto con
las altas tasas de interés y cambios en las políticas crediticias del banco de
desarrollo agrícola, provocaron una reducción considerable de la inversión en el
sector, lo que condujo a la decreciente productividad entre los productores de
alimentos. Además, la devaluación y la inflación doméstica generaron mayores
precios de alimentos, que no fueron acompañados por incrementos similares de los
salarios. Para quienes aún tienen empleo, los salarios reales todavía no
recuperaron el nivel que tenían entre 1970 y 1974. Con el creciente número de
despidos, el tercio de hogares rurales que son consumidores netos de alimentos
son cada vez más pobres y pasan más hambre.
En El Salvador, el foro de
SAPRI se refirió a la liberalización del sistema financiero y su impacto sobre
el acceso al crédito de las pequeñas y microempresas. Se aceptó que la
liberalización del sector financiero provocó un incremento de los costos de
intermediación y la reducción del crédito de las pequeñas y microempresas, lo
que contribuye con la concentración de la riqueza.
Desde que se inició el programa de
ajuste estructural, las tasas de interés activas (las que se cobran a los
préstamos) subieron mucho, mientras las tasas pasivas (las que se otorgan a los
ahorros), descendieron. También hay un problema con las tasas especiales de
mora, que se imponen a los préstamos vencidos, y con la práctica de cobrar
intereses sobre los intereses de los préstamos. Esto llevó a muchas empresas
a la bancarrota a medida que sus deudas quedaban fuera de control. Otro
resultado de liberalizar el sistema financiero ha sido la concentración del
crédito en los sectores comercial y de servicios, que ahora obtienen un
tratamiento favorable de las instituciones financieras. Muy poco del crédito se
canaliza a sectores estratégicos, aunque menos rentables directamente, como la
agricultura (junto con otras empresas rurales) y la infraestructura, y el papel
de los bancos de desarrollo y los organismos que apoyan a estos y a ciertos
sectores industriales, resultó considerablemente debilitado.
Participantes en el foro de SAPRI
afirmaron que desde que se adoptó el programa de ajuste estructural se necesita
más garantías para obtener crédito, y los préstamos de largo plazo son más
difíciles de conseguir para las pequeñas empresas. Por ejemplo, los artesanos
tienen graves dificultades para acceder al crédito, aun cuando presentan
contratos de adquisición nacionales o internacionales, porque los bancos se
niegan a reconocer los contratos como garantía. Las mujeres también tienen
mayores dificultades para obtener créditos por las exigencias de los bancos.
El sistema financiero no ofrece
programas especiales para las pequeñas compañías que recién empiezan o para las
empresas propiedad de mujeres, lo que contribuye aun más a concentrar el crédito
en las manos de una pequeña cantidad de empresas favorecidas y de sectores
económicos.
REFORMA DEL MERCADO LABORAL –
mayor flexibilidad de los empleadores a expensas de los trabajadores
La política de dotar de mayor
flexibilidad al mercado laboral de El Salvador tuvo varias consecuencias
negativas para los trabajadores y sus familias. La política fomenta el uso cada
vez mayor de trabajadores temporales, de tiempo parcial, lo que hizo que el
empleo sea más inestable. El horario de trabajo también es más «flexible», lo
que con frecuencia lleva a días de trabajo más largos, sin pago por horas
extras. Un problema recurrente, según participantes del foro, es el despido de
trabajadores afiliados a sindicatos y su sustitución por trabajadores no
sindicalizados. En el medio rural, hay una dependencia cada vez mayor de los
trabajadores temporales, lo que crea una mayor inestabilidad para las familias
rurales. En respuesta, miembros de las familias migran en grandes cantidades a
zonas urbanas de por sí superpobladas, lo que agrava los problemas sociales y
ambientales. Se señaló que las mujeres son por lo general las mayores
víctimas de violación de las normas laborales luego de la migración, ya que son
obligadas a trabajar en fábricas de montaje («maquilas») o como empleadas
domésticas, donde incluso se ignoran las leyes laborales más básicas.
La política de liberalizar los
salarios provocó la caída del poder adquisitivo. Hubo numerosas quejas entre los
participantes del foro porque las compañías, que se aprovechan de la abundancia
de la mano de obra, no cumplen con las leyes de salario mínimo. La eficiencia y
la productividad rara vez se compensan con salarios más elevados. Los salarios
bajos y los largos horarios de trabajo tienen un efecto pernicioso en la salud
de los trabajadores y en su nutrición, lo que hace cada vez más difícil que los
trabajadores encuentren viviendas a precios módicos. Cada vez más niños ingresan
a trabajar con el fin de aumentar los decrecientes ingresos de sus familias. Por
lo general esos niños son obligados a abandonar la escuela para dedicarse a
trabajos que pagan salarios de "aprendices" mucho menores que el salario mínimo,
aunque sus tareas son similares a las de empleados comunes adultos.
POLÍTICA FISCAL – tasas de
usuarios y recortes del gasto público en la educación y la atención médica
Participantes de la sociedad civil
en el foro de SAPRI en Uganda indicaron que la política de distribución
de los costos de los servicios sociales representa un gran problema, haciendo
que los hospitales e institutos de educación superior sean demasiado caros para
los pobres. Varias personas atestiguaron que quienes no pueden pagar la
atención médica simplemente se mueren La distribución de los costos también
está mal administrada en los hospitales. En las zonas donde las personas no
pueden pagar, los hospitales locales se cierran. También se señaló que los
empleados públicos están desmoralizados debido a la ausencia de un salario de
subsistencia, al congelamiento de los sueldos y a la inseguridad laboral. Los
límites presupuestales actuales también impiden que se responda a la necesidad
de mejorar los servicios de mala calidad.
El gasto social en Hungría
descendió, como lo hizo su valor real, en 1996. Con el recorte de los servicios
sociales, las necesidades familiares tuvieron que ser cubiertas por los ahorros
del hogar. Pero, simultánemente, los ingresos descendieron y aproximadamente 70%
del pueblo húngaro perdió al menos 40% de su salario real. Muchos ahora gastan
hasta 80% de su ingreso en el alquiler. Algunos hogares cayeron en la
«bancarrota» a medida que sus ingresos descendían, muchas personas viven de sus
ahorros y muchos jubilados fueron obligados a abandonar sus casas.
Los recortes del gasto público
tuvieron efectos negativos adicionales y trascendentes en zonas específicas de
actividad, incluidas la vivienda, la educación y la salud. Los préstamos para
viviendas de bajo costo se eliminaron, limitando la construcción de viviendas en
un país con tanta presión demográfica. En el ámbito de los servicios sociales,
los recortes al gasto en la enseñanza limitaron radicalmente los salarios de los
maestros en 40% entre 1992 y 1997, y ocho mil empleados fueron despedidos, lo
que socava la viabilidad del sistema educativo. Mientras, el gasto público
en la atención médica se sitúa en el lugar 21 de 26 sectores del presupuesto
húngaro, lo que significa, entre otras cosas, que hay un grave problema debido a
que se depende de equipos viejos. Finalmente, los despidos en el sector público
aumentan drásticamente el desempleo de las mujeres, muchas de las cuales no
lograron reinsertarse en el mercado de trabajo, según participantes del foro.
En Bangladesh, el foro de
SAPRI presentó un resumen de los principales problemas que surgieron de las
consultas con grupos regionales. Entre estos están: recortes a los servicios
públicos en el sector social; mayor desigualdad en el ingreso; y menor acceso de
los pobres y grupos vulnerables a la salud y la educación como consecuencia del
mayor énfasis puesto en los proveedores privados y el incremento de las tasas de
usuarios.
Participantes de la sociedad civil
del foro en Ghana señalaron que, en general, la calidad del sistema
educativo descendió desde que se adoptó el programa de ajuste. La imposición de
tasas de usuario provocó la disminución de la matrícula, sobre todo en zonas
rurales. Existe un porcentaje de abandono de 40% en la escuela primaria,
mientras la matrícula total a nivel terciario se encuentra por debajo de los 50
mil. Muchos niños fueron sacados de la escuela para aportar al ingreso familiar,
lo que hace temer que para el 2020 la población de Ghana sea en gran parte
analfabeta. Además, las tasas de usuarios provocaron incluso mayores
desigualdades entre y dentro de las comunidades, a medida que los que están
mejor económicamente también mejoran sus niveles educativos y los pobres quedan
cada vezmás rezagados.Por otra parte, las familias que logran conseguir el
dinero para pagar las tasas deben recortar otros gastos esenciales del hogar.
Los despidos de empleados públicos y
el descenso de los salarios reales de los maestros provocaron un mayor número de
estudiantes por maestro. Las reformas no tomaron en cuenta las difíciles
condiciones de trabajo de los maestros, lo que causó desmoralización. Mientras,
a pesar de la imposición de tasas a los usuarios, existe aún una escasez
generalizada de libros de texto. Estos factores, combinados con la imposición de
tasas de usuario, provocaron la erosión de la confianza en el sistema escolar
público, por lo que los padres que pueden hacerlo envían sus hijos a escuelas
privadas, lo que socava aun más la viabilidad del sistema escolar público.
El impacto de estas políticas con
frecuencia es más grave para las mujeres y las niñas. Un representante del
gobierno reconoció que, como las mujeres son las más pobres entre los pobres,
las políticas de PAE ayudaron a reducir el acceso de las niñas a la educación y
a aumentar su pobreza, a menudo obligándolas a ejercer la prostitución.
Aunque los fondos para la atención
médica se incrementaron en los primeros años del PAE, desde entonces se
redujeron. Según los participantes de la sociedad civil, la mayoría de las
mejoras del país en la esperanza de vida y la mortalidad de los lactantes se
pueden atribuir a programas y políticas promovidas por UNICEF y la OMS. Los
despidos también socavaron la calidad de la atención médica. Existen grandes
discrepancias en la calidad de la atención entre el medio rural y el urbano, así
como entre la división existente entre el norte y el sur. El acceso a los
servicios sigue siendo limitado. Mientras, las medidas de recuperación de costos
en el sector de la salud pública se implementaron en un momento en que muchas
personas habían sido despedidas y los niveles de ingreso eran sumamente bajos.
Por tanto, la incorporación de las tasas de usuarios provocó el descenso de
hasta 33% de la asistencia a los pacientes externos, sobre todo en el
medio rural. A muchas personas pobres se las rechaza porque carecen de
dinero. Los trámites de pago son engorrosos, y se dedica demasiado tiempo del
personal a la recaudación de las tasas, y los fondos que son recaudados con
frecuencia son mal utilizados. Sencillamente, los altos precios están alejando a
los pobres de la atención médica, y ahora existe un sistema de atención médica
de dos niveles, con mejores instalaciones para quienes las pueden pagar. Una vez
más, las mujeres suelen cargar con el peso de estas políticas. Según
investigaciones oficiales, las mujeres pobres tienen mucho menos acceso a los
servicios y los subsidios del gobierno, y la red de seguridad social estatal no
ayudó a cambiar esta situación. Un representante del gobierno declaró que los
efectos del programa de ajuste reavivaron la necesidad de que la equidad social
sea una parte crucial de la política de atención médica. A nadie se le deben
negar los servicios de salud pública debido a su incapacidad para pagar.
Próximos pasos
Mientras se realizan foros públicos
en Ecuador, Malí y Zimbabwe en el primer trimestre de 1999, investigación de
campo participativa que indaga sobre los «cómos» y los «por qués» de las
consecuencias de los ajustes se está realizando en los otros cinco países de
SAPRI. A fin de año, las conclusiones de la investigación y de los foros se
presentarán ante un segundo conjunto de encuentros nacionales. Se espera que las
conclusiones, con el respaldo de evidencias concretas, conduzcan a cambios tanto
en el contenido y el proceso de programación económica a nivel nacional, como en
el grado de flexibilidad que el Banco Mundial permite a los gobiernos para que
estos puedan cumplir sus compromisos de mayor justicia económica asumidos con
sus respectivos ciudadanos, incluso aquellos adoptados en las cumbres de
Copenhague y Beijing. Mientras, SAPRIN apoyará la investigación de mejores
alternativas económicas en todos los países.
Nota
1 Los participantes
citaron datos de UNICEF, que muestran que durante los últimos tres años el
número de niños que trabajan se ha duplicado.
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