1999
La necesidad económica de la justicia social
Nicola Bullard
Tras su intervención en
Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, el FMI se halló bajo el asedio de todos
los bandos. Los debates son amplios y ponen en tela de juicio elementos
fundamentales como la eficacia y la conveniencia del Consejo Económico del
Fondo, la forma en que el Fondo opera y su relación con su principal accionista,
Estados Unidos.
Pero el FMI no admite
que parte de sus consejos políticos estaban equivocados y, por lo general,
parece no estar dispuesto a debatir los temas en público. Sin embargo, en los
últimos meses hubo cambios graduales en algunas posturas políticas esenciales.
Recientes cartas de intención firmadas con Tailandia, Corea del Sur e Indonesia
muestran la atenuación decidida de la rigurosa política fiscal y monetaria, al
permitir la lenta caída de las tasas de interés y la expansión de los déficit de
gobierno (aunque debido a los menguantes ingresos de los gobiernos causados por
la disminución de la recaudación impositiva y la pérdida de ganancias por
exportaciones, se debe permitir un crecimiento aun mayor de los déficit para
asegurar el ingreso de dinero fresco a la economía). Según el director regional
del FMI para Asia, Hubert Neiss, “el FMI no aconseja la austeridad por el
momento, aconseja la expansión fiscal. Ahora estamos en una etapa distinta”.
Además, el reciente
respaldo dado a los 30 mil millones de dólares del Plan Miyazawa propuesto por
Japón y a la propuesta de Estados Unidos de crear una facilidad de crédito de
respuesta rápida dentro del Fondo que no se regiría por las condiciones
habituales de la política del FMI, reconoce la necesidad de respuestas nuevas,
alternativas y flexibles a las crisis económicas, más allá de la fórmula
tradicional del FMI.
Desde el comienzo de la
década de 1990, el FMI y el Banco Mundial presionan a los países para que abran
sus cuentas de capital. Casi todos los análisis de las causas de la crisis
financiera asiática identifican a la rápida liberalización de la cuenta de
capital y al subsiguiente movimiento sin controles del capital financiero como
importantes factores determinantes. Pero las críticas prácticamente universales
a la decisión de Malasia de imponer controles de capitales muestran que existe
una profunda hostilidad a que los países se encarguen ellos mismos de estos
problemas.
El dolor del ajuste no
se distribuye con justicia: también se señalaron críticas porque la carga del
fracaso del sector privado se está pasando al sector público. El economista
principal del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, planteó la cuestión directamente
en la agenda del Banco Mundial cuando dijo: “La situación es intolerable.
Tenemos una arquitectura económica internacional que provocó crisis con mayor
frecuencia y, sin embargo, nuestros medios de respuesta resultaron
insuficientes. Aunque se habla mucho de sufrimiento, los pobres absorbieron más
que su cuota del sufrimiento sin compartir en forma proporcionada las ganancias
prometidas”.
Para Stiglitz, la
solución yace en crear más instituciones democráticas “para que se escuchen
estas voces silenciosas”. Ésta debe ser la piedra angular de la nueva
arquitectura financiera mundial, pero también se propusieron algunas medidas más
inmediatas. Por ejemplo, Estados Unidos y Japón develaron un plan para crear un
organismo financiado por el G-7 para comprar la deuda emitida por acreedores
extranjeros a compañías privadas de Asia con un descuento de entre 20 y 30%.
El Informe de Comercio y
Desarrollo de la UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development)
para 1998 propone a nivel mundial algunas reglas similares al capítulo 11 del
Código Estadounidense de Bancarrota y, en especial, un principio de moratoria
automática para permitir que los países en circunstancias especificadas impongan
moratorias unilaterales, similares a la acción de protección permitida por el
GATT. Luego podrían recurrir a un panel internacional independiente para
justificar su caso y obtener una mayor reducción de la deuda. Pero el informe de
UNCTAD advierte que como está constituido el FMI en la actualidad no puede
realizar esta tarea porque su estructura de gobierno otorga más peso a las
opiniones de los acreedores que a las de los deudores.
Entre otras propuestas,
se incluyen las de incorporar al sector privado a la financiación de los
préstamos de rescate, promover una mayor evaluación del riesgo del sector
privado y crear regímenes más fuertes de insolvencia y deudor-acreedor. Pero
todas estas propuestas son un tanto limitadas, porque dependen en gran medida de
la buena voluntad, de una legislación interna efectiva y de la voluntad del
sector privado para asumir el riesgo. Ya que el FMI brinda la garantía
definitiva contra el riesgo del sector privado, los incentivos no son fuertes.
Quizá una solución más apremiante y sencilla sea una ley internacional de
quiebra para asegurar la liquidación ordenada de la deuda del sector privado de
una manera transparente y equitativa.
El Fondo se sobregiró y
debe ser revisado. Los argumentos sobre el mandato del FMI se dirigieron, de
hecho, en la dirección contraria con numerosos pedidos a favor de la expansión
del papel del FMI para que incluya condiciones ambientales, laborales, de buena
gestión de gobierno y democracia.
Sobre este asunto
existen opiniones ampliamente divergentes: por una parte, los críticos señalan
que el Fondo necesita tomar en cuenta el impacto social y ambiental de sus
programas y, por lo tanto, necesita un mandato más amplio y una mejor
coordinación con el Banco Mundial. Por otra parte, algunos arguyen que el papel
del Fondo se debe limitar a impedir el colapso del comercio debido a
dificultades de la balanza de pagos de corto plazo y que el rol estrictamente
estabilizador del Fondo se debe desvincular de la misión de desarrollo de largo
plazo del Banco y otros organismos multilaterales de desarrollo. La principal
fuerza detrás de este argumento es que el Fondo no es una institución
democrática, transparente o que rinda cuentas sobre sus actividades y, por lo
tanto, no se le debe conceder la autoridad para tomar decisiones sobre asuntos
como la buena gestión de gobierno o la democracia.
El Fondo -interesado en
acallar las críticas- intentó ampliar su diálogo y discutir las consecuencias
sociales de sus programas. Por ejemplo, en muchos países el FMI “consultó” con
el movimiento sindical. No es que hayan aprobado una prueba razonable de
“consulta”, pero al menos piensan que deberían hacer algo. ¿Deberían? Esto
plantea una pregunta interesante sobre el FMI y su mandato: ¿el movimiento
sindical tiene el derecho de consultar con el FMI?, ¿esto socava los procesos
democráticos nacionales por los que los gobiernos deben rendir cuentas a los
trabajadores? En Corea del Sur, éste es un asunto delicado: el FMI accedió a
reunirse informalmente con el KCTU, ¿pero no sería mejor si la organización
sindical pudiera extraer el compromiso de su gobierno para que los trabajadores
estén representados en negociaciones con el Fondo, o mejor aún, tener la
confianza de que el gobierno electo represente y proteja adecuadamente los
intereses de los trabajadores?
Aunque resulta tentador
ver al FMI como la deus ex machina que puede resolver los problemas de Suharto,
la corrupción y las chaebol (grandes compañías), éste es un terreno peligroso.
El FMI no es una organización democrática y, de hecho, puede negar el poder
político y socavar el desarrollo político nacional.
Hasta el momento, la
mayoría de las sugerencias para la reforma institucional se centró en la
transparencia y la responsabilidad. El propio Fondo está totalmente
desacostumbrado al escrutinio exterior y reacciona a la mayor parte de las
críticas con arrogancia defensiva. La transparencia se percibe sencillamente
como una forma de hacer que la información esté disponible y la responsabilidad
significa poner más información a disposición del público. La democracia no
parece integrar su terminología. Nuevamente, Joseph Stiglitz hizo un comentario
pertinente sobre la transparencia cuando destacó ante un grupo de organizaciones
no gubernamentales en Washington que la transparencia sólo tiene sentido si la
gente está dispuesta a debatir puntos de vista diferentes.
Sin embargo, existen
algunos intentos de aflojar el nexo de poder entre el FMI y el Tesoro de Estados
Unidos.
Evidentemente movida por
el colapso cataclísmico de Rusia, Europa repentinamente se dio cuenta de que hay
una crisis, y que es parte de ella, y de que las personas que pensaban que
estaban resolviendo los problemas no lo están haciendo. La propuesta del
ministro de Finanzas francés en la reciente sesión conjunta del FMI y el Banco
Mundial para fortalecer el papel del Comité Interino del FMI -un grupo de 24
miembros que equivale a un Consejo de Directores y refleja la composición del
Consejo Ejecutivo- tiene el propósito de hacer que el Fondo sea más directamente
responsable de los principales gobiernos accionistas y quebrar la política de
estrangulamiento del Consejo de Directores y de la elite de poder de Washington.
Resulta interesante que la propuesta tuviera el apoyo del director gerente del
FMI, Michel Camdessus, él mismo un burócrata de la elite francesa, que quizá
busque la manera de liberarse del Tesoro de Estados Unidos y salvar a su
institución.
Durante varias décadas,
el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y Estados Unidos -los
guardianes del “consenso de Washington”- consideraron a las economías tigres del
Sudeste asiático como emblemáticas del buen desarrollo, un modelo de cómo hacer
las cosas. Entonces, todo comenzó a descontrolarse. E incluso cuando el FMI
aplicó el tratamiento ortodoxo, las recomendaciones habituales del FMI se
descontrolaron aún más. Se trata de la destrucción de un sueño -el sueño del
crecimiento liderado por las exportaciones, el libre comercio y la
liberalización financiera-, en definitiva, del sueño de la “globalización”, que
finalmente resquebrajó el consenso de Washington. ¿Cuál será la dirección ahora?
El consenso de
Washington comienza a desarmarse, ¿pero qué habrá de reemplazarlo? El conjunto
de reformas actualmente en oferta es limitado y pretende poner nuevamente en la
vía al tren de la globalización económica. Entre éstas se incluyen medidas como
el aumento del control, procedimientos de información y contabilidad uniformes,
mejor evaluación del riesgo, el fortalecimiento de las instituciones financieras
nacionales, más transparencia en las operaciones del mercado.
Muchas de ellas son
absolutamente necesarias a corto plazo, como la apertura del FMI a un mayor
escrutinio, reconociendo que la liberalización negligente de la cuenta de
capital quizá no sea conveniente y que el dinero especulativo crea inestabilidad
y volatilidad, la búsqueda de formas de asegurar que el sector privado comparte
una proporción adecuada de los riesgos y las pérdidas, respuestas políticas más
coherentes y mejor coordinadas de los gobiernos y las instituciones
internacionales y mayores esfuerzos para predecir e impedir las crisis. Pero
nada de esto realmente resuelve la debilidad subyacente del sistema actual. Sin
mecanismos efectivos y vinculantes que aseguren la redistribución de los
recursos y la sustentabilidad ambiental, cuatro quintos de la población mundial
seguirán siendo excluidos de los beneficios prometidos del libre comercio y la
liberalización comercial.
La reforma de la
arquitectura financiera mundial está ahora en el orden del día, pero en lugar de
pensar sobre la arquitectura, deberíamos pensar en las personas para quienes la
construimos. Todo arquitecto que se precie comienza por consultar al cliente e
intenta comprender lo que desea y cómo vive. Es un proceso de colaboración. El
diseño de la arquitectura financiera mundial no debería ser distinto. Pero
debemos hacer una advertencia sobre el uso del lenguaje de la elite. La palabra
“arquitectura” connota instituciones en lugar de relaciones, y limita nuestra
imaginación. En su lugar, deberíamos pensar sobre los valores que queremos
expresar y promover. Sólo entonces deberíamos pensar sobre qué tipo de
instituciones -ya sean locales, nacionales, regionales o mundiales- necesitamos
para que hagan esa labor. Cuando las instituciones de Bretton Woods se fundaron
hace más de 50 años, había una visión -aunque reflejo de las potencias
dominantes-, pero no obstante una visión basada en valores compartidos de un
mundo mejor.
La base de nuestro
diseño debe ser aumentar la participación política, la democracia económica y la
justicia social, reponiendo y sosteniendo al ambiente. Esto significa quitarle
al FMI su poder asumido para imponer condiciones políticas a los gobiernos.
Mínimamente, significa permitir que los gobiernos establezcan todo tipo de
barreras que crean necesarias para proteger sus economías nacionales de la
impredecible economía mundial. Mínimamente, significa reconocer que no hay una
solución única -aunque a los defensores de la globalización económica les
gustaría que la hubiera.
La eliminación del
dinero volátil
Joseph Stiglitz pidió un
“consenso post Washington” que “no puede estar basado en Washington”. “Un
principio del consenso emergente es un grado mayor de humildad, el franco
reconocimiento de que no tenemos todas las respuestas’’, dijo.
A pesar de la humildad,
hay dos elementos que deben tener prioridad: la eliminación del dinero volátil y
asegurar que el “consenso post Washington” no refleje sólo la perspectiva de la
elite, sino que garantice que se escuchen las voces ignoradas -las de las
mujeres, los granjeros y los trabajadores zafrales, los trabajadores y los
pequeños comerciantes.
Se habla mucho de
“controlar el dinero volátil”, pero tenemos que hacer mucho más que eso. Tenemos
que eliminarlo y desacreditar la idea entera de que existe utilidad en la
especulación. Los mercados financieros, como operan en la actualidad, tienen muy
pocos fines útiles y no son, en su mayoría, productivos. No crean nada que se
pueda comer o tener en la mano o vender o utilizar. No agregan nada al bien
público y distorsionan nuestra comprensión colectiva de lo que es valioso y
productivo. Y, como hemos visto con el fondo de protección Long Term Capital
Management, que estuvo al borde del colapso, pueden amenazar a todo el sistema
financiero.
Una de las maneras de
“controlar el dinero volátil” es redirigiéndolo a canales productivos. Y aquí
reside una de las mayores contradicciones del sistema económico actual: la
acumulación masiva de finanzas y capital especulativo se debe a la
superproducción -que es un concepto desconcertante si tomamos en cuenta que
vivimos en un mundo donde cuatro quintos de la población lucha a diario con la
pobreza. Sin embargo, es verdad. Las enormes ganancias de las compañías y los
bancos transnacionales no están dirigidas a nada “útil”, sólo resultan en
especulación.
Pero el otro lado de la
superproducción es la demanda. Una solución sencilla al problema de la
superproducción es ampliar los mercados -o sea, poner más dinero en mano de la
gente, para que pueda comprar los productos de consumo sencillos y básicos para
mejorar su vida, que países como Vietnam, China, Tailandia y Brasil producen tan
bien. Las buenas nuevas para Estados Unidos y Europa son que no hace falta
cargar con el peso de consumir la producción mundial por su cuenta. La
redistribución de la riqueza y el poder adquisitivo de cuatro quintos del mundo
a los que no se les da la posibilidad de sacarnos de esta recesión le daría a la
economía un nuevo comienzo, atenuaría el problema de la superproducción y
ofrecería todo tipo de maneras útiles para reciclar las ganancias. También
estabilizaría a los mercados de capitales mundiales.
Pero la creación de esta
demanda exige reformas sociales significativas en términos de distribución de
bienes e ingresos -implica reforma agraria, salarial y laboral. La
industrialización mediante la explotación de la mano de obra barata y los
recursos naturales ya no es viable. Hemos llegado al punto en que el crecimiento
económico sólo se puede lograr aumentando los mercados nacionales y, más
importante aun, modificando nuestra definición de lo que es productivo para
incluir a los bienes públicos, la cultura, el ambiente y la seguridad humana.
Estamos en un momento de la historia en que la necesidad económica coincide con
la justicia social.
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