1999
Cooperación política con la Unión Europea: un análisis
Mirjam van Reisen; Guggi Laryea
EUROSTEP es una red de organizaciones europeas no religiosas para el desarrollo. La secretaría tiene su sede en Bruselas.
La Comunidad Europea (CE) propone un enfoque nuevo para la cooperación con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), mediante el desmantelamiento gradual de las preferencias comerciales no recíprocas concedidas a éstos. Pero como la Unión Europea (UE) desea incorporar cuestiones políticamente delicadas, como la creación de zonas de libre comercio, un proceso efectivo de cooperación política entre ACP y la UE es más vital que nunca.2 Sin embargo, el proceso de adopción de decisiones carece del alto perfil público necesario para fijar directivas políticas amplias en las negociaciones. De hecho, el futuro de la Convención de Lomé corre peligro, porque sus beneficiarios no están informados sobre el proceso y hubo falta de apoyo de la prensa y de la sociedad civil.
La cooperación para el desarrollo entre la CE y
ACP se basa, por lo general, en el principio de asociación. Hasta la fecha, esta
cooperación reside en el marco de los sucesivos acuerdos conocidos como las
Convenciones de Lomé. Estos acuerdos garantizan la cooperación entre las dos
partes –ACP, por un lado, y la UE, por el otro–, vinculados por un acuerdo
contractual. Como estipula la Convención de Lomé más reciente, la cooperación
entre las partes se sostiene por un sistema legalmente vinculante y por la
existencia de organismos conjuntos de la CE y ACP. La Convención establece que
la cooperación se ejerce sobre la base de los siguientes principios: la igualdad
entre los socios, el derecho de cada Estado a decidir sus propias opciones de
política y la seguridad de las relaciones basadas en la experiencia de su
sistema de cooperación.
La cooperación formal entre la CE y un conjunto
de Estados africanos (antecesor del ACP) se remonta a 1957. En 1975, la primera
Convención de Lomé sentó el modo y el marco de cooperación básicos que existen
hoy en día. En la actualidad, los dos socios se encuentran en el proceso de
negociar un acuerdo sucesor a la revisada Convención IV de Lomé. ACP se inclina
por basarse en la actual Convención para mejorar sus logros. La CE propone un
enfoque nuevo para la cooperación con ACP, mediante el desmantelamiento gradual
de las preferencias comerciales no recíprocas concedidas a éstos. Pero como la
UE desea incorporar cuestiones políticamente delicadas, como la creación de
zonas de libre comercio, un proceso efectivo de cooperación política entre ACP y
la UE es más vital que nunca.
Ventajas de los acuerdos de cooperación
contractual
El concepto del contrato en un marco de
cooperación para el desarrollo es singular, y el existente entre ACP y la UE es
distinto por diversas razones al de otros acuerdos para el desarrollo más
convencionales.
En primer lugar, los distintos roles y
responsabilidades de las dos partes permiten a ambas tener una función para
definir y llevar a cabo la cooperación. La Convención establece que las
decisiones se tomarán en forma conjunta con respecto a todos los aspectos de la
Convención, independientemente del nivel de financiación que los países de ACP,
en forma colectiva e individual, reciban por aplicar la Convención.
Segundo, la naturaleza contractual del acuerdo
garantiza cierto grado de capacidad de previsión al definir los términos del
contrato en la forma de reglas claras de cooperación y responsabilidades de
ambas partes. También informa a los ACP sobre la cantidad de financiación que
pueden esperar recibir en un lapso dado. En convenciones anteriores,
prácticamente se garantizaban cantidades exactas para los países ACP,
correspondientes a programas nacionales quinquenales.3
Finalmente, la naturaleza contractual de la
sociedad requiere que ambos socios acepten aplicar políticas en una misma
dirección. Como la «propiedad» de las políticas por los gobiernos de los países
en desarrollo se considera crucial para el éxito de toda cooperación para el
desarrollo, el énfasis se pone en el diálogo político como forma de definir y
fijar las responsabilidades de ambas partes y las condiciones del acuerdo.
La Convención IV bis de Lomé asignó el rol de
organizar el diálogo político ampliado al Consejo Conjunto de Ministros. Este
diálogo puede darse fuera del marco de la Convención. Estipula que los trámites
para el diálogo sean lo más flexibles posibles para permitir que tengan lugar a
nivel internacional, regional, subregional y nacional, incluso en reuniones de
la «troica» (la actual Presidencia del Consejo junto con la anterior y la
próxima) y en reuniones de altos funcionarios. Este arreglo tiene el fin de
permitir que el Consejo Conjunto esté mejor preparado para cuando surjan
problemas específicos.
¿La UE impondrá zonas de libre comercio a ACP?
El vigor y la eficacia del proceso político
dependerán de la manera en que ambas partes adopten decisiones a través de sus
instituciones, respectivas y conjuntas. Es evidente que las fallas o las
limitaciones del proceso de adopción de decisiones pueden socavar en gran medida
la credibilidad de la asociación. De forma similar, la desigualdad del poder de
negociación de las partes puede subvertir el proceso de acuerdo.
Este problema queda ilustrado por un comentario
de un funcionario de la UE que mencionó que, una vez que se alcance un acuerdo
sobre el acuerdo sucesor a la Convención de Lomé, el Consejo de la UE decidirá
unilateralmente los Acuerdos de Asociación Económica Regional (REPA) que propone
para los países fuera de LDC y ACP. Por lo tanto, los países de ACP se verían
obligados a aceptar propuestas que han rechazado hasta el momento. Serían
obligados a aceptar preferencias comerciales no recíprocas.
Aunque podría beneficiar a los países de la UE,
este proceso político viciado socavaría la credibilidad y la confianza en la
cooperación futura entre los socios. También podría generar decisiones que no
fueron consideradas en forma suficiente. En el caso de los REPA, por ejemplo,
numerosos observadores cuestionan su factibilidad y conveniencia para ACP. Entre
estos observadores, se incluyen expertos independientes comisionados por la
Comisión Europea para realizar un estudio sobre la factibilidad de los propios
REPA.
En esencia, un proceso político sólido está
diseñado para asegurar que las decisiones se tomen de manera responsable y
considerada con el respaldo de las principales comunidades afectadas por las
medidas decididas. Gráfico
Dado que las decisiones políticas se adoptan por
consenso, el proceso de negociación puede parecer lento. Pero el proceso
político ayuda a establecer un punto común de partida para la implementación
conjunta de políticas en los países del Sur con el apoyo de los gobiernos del
Norte. Llegar a este tipo de acuerdo debe ser un elemento vital de todo acuerdo
de cooperación entre donantes y receptores.
Limitaciones a la asociación en el proceso de
adopción de decisiones
La responsabilidad del proceso de adopción de
decisiones de ACP–UE se ve seriamente dificultada por el hecho de que el
principal órgano que las adopta, el Consejo Conjunto de Ministros de la ACP–UE,
no es responsable ante ninguno de los organismos conjuntos, como la Asamblea
Parlamentaria Conjunta. El rol de dicha Asamblea en el proceso de adopción de
decisiones es casi marginal: no tiene funciones legislativas, presupuestales ni
de control.
La transparencia del proceso de adopción de
decisiones también es deficiente. Las sesiones del Consejo Conjunto
Ministerial, por su naturaleza, son cerradas. Por lo tanto, no hay medios
automáticos para informar a los ciudadanos de ambos grupos sobre cómo se llegó a
las decisiones, o cómo votaron las distintas partes de la Convención sobre
cuestiones importantes. Los documentos de las sesiones del Consejo no se
divulgan a los ciudadanos u otros observadores.
Finalmente, no existe una avenida formal en el
proceso de adopción de decisiones para que la sociedad civil pueda asumir un rol
consultivo o informativo, y esto reduce la credibilidad de dichos organismos,
que se supone deben decidir en representación de sus ciudadanos.
En consecuencia, el proceso de adopción de
decisiones carece del alto perfil público necesario para fijar directivas
políticas amplias en las negociaciones. De hecho, el futuro de la Convención
corre peligro, porque sus beneficiarios no están informados sobre el proceso y
hubo falta de apoyo de la prensa y de la sociedad civil. Dado que el interés y
la comprensión del público son vitales para mantener dicho proceso, se le debe
otorgar un perfil político más fuerte al tema de la adopción de las decisiones.
Posiciones negociadas para un nuevo acuerdo
Las directivas actuales de ACP y la UE para un
nuevo acuerdo4 realizan una serie de propuestas para abarcar un
proceso político más amplio. Ambos solicitan que el diálogo político se extienda
más allá de los objetivos de la Convención a cuestiones de común interés para
ambas partes.5 Además de las tradicionales inquietudes de los
donantes, como la paz, la estabilidad y la carrera armamentista, un tema que ACP
quiere discutir es el tratamiento que reciben sus emigrantes en la UE.6
La ACP, en su mandato y en las primeras etapas de
las negociaciones, defiende la creación de dos instituciones llamadas Cumbre de
Jefes de Estado y Consejo de Cancilleres. Esto refleja el deseo de otorgar al
acuerdo de Lomé mayor importancia y de tomar en cuenta el creciente énfasis
puesto en los asuntos políticos. La UE, aunque no rechaza la lógica de esta
propuesta, cuestionó la necesidad de crear nuevas instituciones.
Aunque ambas partes piden que se amplíe la
asociación a la sociedad civil, ninguna de las dos propone un mecanismo
institucional para vincularla al proceso de adopción de decisiones. Tampoco
existen propuestas para reforzar los poderes de la Asamblea Parlamentaria
Conjunta de la ACP–UE. En definitiva, la cuestión de la mayor responsabilidad y
transparencia no se encara con suficiencia en las propuestas de la UE y ACP.
Propuestas para mejorar el proceso
Resulta ilustrativa la comparación del proceso de
adopción de decisiones entre ACP y la UE con la cooperación política entre los
países del Sudeste asiático (el proceso ASEM) y la UE. Nos informa de la manera
en que se puede mejorar la cooperación política. En ASEM (Reunión de Asia y
Europa), el diálogo se lleva a cabo a todo nivel, incluso en las cumbres
semestrales de los jefes de Estado. La política conjunta se aplica por los
funcionarios, administrada por la Sesión de Altos Funcionarios. Las políticas
conjuntas que se aplican reflejan una tendencia cada vez mayor hacia el cambio,
basadas en el consenso, y no en un proceso condicionado. Por ejemplo, la
cuestión de la liberalización comercial se encara primero desde el ángulo de la
reducción de las barreras no arancelarias, frente a cuestiones más conflictivas
como la remoción de las barreras comerciales.7 Este enfoque
parece más interesante y adecuado para aplicar en el contexto de la cooperación
entre ACP y la UE.
El proceso de ASEM también demuestra que el alto
perfil de las cumbres de adopción de decisiones generales ayuda a concentrar la
atención de la prensa y del público en los beneficios de las negociaciones. La
creación de una Asamblea Política Intergubernamental Conjunta de ACP–UE llenaría
este vacío en las negociaciones de ACP–UE. Esta Asamblea tendría facultades de
adopción de decisiones para fijar un gran marco para las negociaciones futuras y
brindar pautas generales sobre cómo lograr el objetivo de los acuerdos vigentes.
También decidiría sobre los marcos generales para el desarrollo de políticas en
común entre ACP y la UE, a través de reuniones de funcionarios. La Asamblea
debería ser parcialmente accesible a los observadores acreditados, incluso de la
sociedad civil, para que se genere el interés del público.
Finalmente, la responsabilidad de los organismos
de adopción de decisiones se debe mejorar para hacer más creíble la cooperación
política. Para mejorar la «rendición de cuentas» formal de los encargados de
adoptar las decisiones en ACP–UE, la Asamblea Parlamentaria Conjunta de ACP–UE
deberá tener poder sobre las decisiones adoptadas por el Consejo Conjunto de
Ministros. Específicamente, la Asamblea Parlamentaria Conjunta debe tener el
derecho de voto sobre las decisiones generales adoptadas por el Consejo Conjunto
y de rechazar propuestas concretas del Consejo. La Asamblea Parlamentaria
Conjunta también debe tener el derecho de ratificar el acuerdo de Lomé antes de
que entre en vigor.8
Es evidente que la asociación efectiva necesaria
para el desarrollo social no se puede lograr sólo a través de las disposiciones
de la Convención y de las declaraciones de los dos socios. Deberá lograrse
mediante medidas que incrementen la transparencia y la responsabilidad del
proceso de adopción de decisiones y mejoren el alcance de la cooperación
política. Las siguientes propuestas de EUROSTEP asegurarán que la cooperación
entre la ACP y la UE sea más efectiva:
- crear una Asamblea Política Intergubernamental
Conjunta entre ACP–UE que fije pautas generales para la negociación y la
cooperación política conjunta entre funcionarios de ACP y UE;
- autorizar a las reuniones de altos
funcionarios a desarrollar políticas conjuntas de ACP–UE, con el fin de
encaminar los temas hacia una dirección deseada, sobre la base de un consenso
común;
- desarrollar políticas conjuntas sobre la base
del consenso; esto podría incluir la remoción de barreras comerciales no
arancelarias como un primer paso más realista para reforzar los aspectos
mutuamente beneficiosos de la liberalización comercial;
- reforzar el perfil público para demostrar los
beneficios de la cooperación política conjunta de ACP y UE;
- abrir la Asamblea Política Intergubernamental
Conjunta de ACP–UE a la prensa, las organizaciones de la sociedad civil y los
observadores para mejorar la transparencia, incorporar a actores no estatales
y elevar el perfil público del acuerdo de cooperación entre las bases;
- fortalecer el rol parlamentario de la Asamblea
Parlamentaria Conjunta de ACP–UE, que debe tener el derecho de votar todos los
acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros y el derecho de ratificar los
acuerdos de cooperación entre ACP y la UE.
Notas
1 La investigación para este
informe se realizó mediante una serie de entrevistas a funcionarios de la
Secretaría de ACP, del Comité de Embajadores de ACP, de la Comisión Europea, de
los representantes permanentes de la UE ante la UE y de la Asamblea
Parlamentaria Conjunta de la UE y ACP.
2 Los términos «Comunidad Europea» (CE) y «Unión Europea» (UE)
se utilizan a lo largo de este artículo. La Unión Europea se creó en 1992 por el
Tratado de Maastricht. Este tratado otorgó a la Comunidad Europea competencia en
la política de cooperación para el desarrollo. Esta competencia es compartida
por los Estados miembros. En este informe, UE se refiere a Europa en términos
generales, mientras CE se refiere específicamente a temas relacionados con la
cooperación para el desarrollo.
3 En la última revisión de la Convención, la UE buscó
condicionar más la financiación de ACP para cumplir ciertos criterios.
4 Consejo de la Unión Europea, Negotiating Directives for the
Negotiation of a Development Partnership Agreement with the ACP countries,
junio 1998; Grupo ACP, ACP Group Negotiating Mandate, setiembre 1998.
5 Un funcionario de una representación permanente de la UE
señaló que el diálogo político es el elemento que le falta a la cooperación
entre ACP y la CE, en comparación con otros acuerdos de cooperación de la CE.
6 La UE no está dispuesta a discutir este punto, según un
representante permanente de la UE.
7 Véase Reisen, van Mirjam y Guggi Laryea, Asia–Europe Trade
and the Need for a Sustainable Development Strategy, Transnational Institute,
abril de 1998.
8 Esto presupone que los participantes de la Asamblea Conjunta
son legisladores elegidos democráticamente en representación de sus bases
nacionales. Aunque varios países de ACP aún envían participantes no
parlamentarios a la Asamblea Conjunta, por fortuna esta tendencia tiende a
desaparecer.
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