1998
La sociedad civil y los derechos económicos, sociales y culturales

Isabell Kempf

El 19 de marzo de 1997, la Comisión de Derechos Humanos declaró a la comunidad internacional que "la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales para los pueblos del mundo es la responsabilidad conjunta de países desarrollados y en desarrollo, representantes estatales y organizaciones no gubernamentales (ONG)".

Tradicionalmente, la comunidad internacional, entre ella los gobiernos y ONG, hizo hincapié en la promoción de derechos humanos civiles y políticos a costa de los derechos económicos, sociales y culturales (de aquí en más DESC), cuya realización exige una acción positiva del Estado en materia de política social, económica y cultural. Ello es en parte debido a problemas operativos, ya que aún no se hallaron respuestas a la pregunta de qué es lo que estos derechos implican, o cuáles son las obligaciones legales específicas que imponen su realización a los estados. Todo lo que sabemos es que los gobiernos que ratificaron la Convención Internacional sobre DESC (136 hasta julio de 1997)³ accedieron a satisfacer progresivamente estos derechos (incluso el derecho al trabajo, la educación, la seguridad social, etc.) hasta un máximo de recursos disponibles y por tanto, son los principales organismos responsables de la implementación de los mismos.

Históricamente, la división de derechos humanos básicos en dos Convenciones, la Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) y la Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1996) es el resultado de la Guerra Fría y sus puntos de vista discordantes. Con el fin de la Guerra Fría, el debate político ya no está centrado en modelos económicos simplificados y opuestos. No obstante, continúa el debate ideológico sobre el papel de los diferentes actores, como los gobiernos, ONG y empresas privadas y sobre la forma de combinar la iniciativa privada y pública para resolver problemas sociales y económicos contemporáneos como el desempleo, la educación y la atención médica.

La solución de los problemas sociales y económicos del mundo ya no es concebida como un asunto exclusivamente intergubernamental y ahora abarca a las ONG, los movimientos ciudadanos, las multinacionales y los medios de comunicación masiva. Las ONG surgieron en la escena internacional como representantes de la sociedad civil. No están bien definidas y por lo general son percibidas como organizaciones con forma privada pero con fines públicos⁴.

Cambios recientes en los procedimientos que regulan la relación entre la ONU y las ONG reconocieron y realzaron el papel que cumplen las organizaciones en el fomento de los DESC y también brindaron espacio para nuevas y potenciales funciones, como el monitoreo. Este potencial no ha sido explorado ni utilizado aún en su totalidad por las ONG.

El cambiante papel de las ONG en el sistema de la ONU

Las conferencias internacionales en la década de 1990

En los años 90, la ONU organizó una serie de conferencias internacionales con el fin de determinar la estrategia de la comunidad internacional para resolver importantes problemas del mundo. Las conferencias estuvieron directamente relacionadas con la cuestión de los DESC y permitieron la amplia participación de ONG. La "Cumbre de la Tierra" (CNUMAD) realizada en Río de Janeiro, en 1992, constituyó el momento crucial en la relación entre la ONU y las ONG. Los organizadores no invitaron a las ONG según su estatuto consultivo ante la ONU, sino de acuerdo a sus intereses y competencia sobre temas incluidos en la Conferencia. Ello permitió la participación de 700 ONG⁵ durante el proceso de preparación, la Conferencia en sí y, más tarde, en la Comisión de la ONU sobre Desarrollo Sustentable.

El recién adquirido estatuto informal de estas ONG (muchas de las cuales no tenían relación anterior con la ONU) obligó al foro mundial a otorgarles a algunas de ellas la legitimización retroactiva, lo que llevó a brindarles el estatuto de Roster.6 Ello a su vez permitió que estas organizaciones participaran en las ulteriores conferencias de la ONU. El año siguiente, 840 ONG participaron en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993. La Conferencia de Viena es un buen ejemplo del cambio ocurrido en el tipo de ONG presentes. En la Conferencia de 1968 sobre Derechos Humanos, celebrada en Teherán, sólo asistieron 200 ONG, en su mayoría organizaciones internacionales del hemisferio norte, mientras 593 de las 841 ONG presentes en Viena eran de carácter nacional y locales, en su mayoría del Sur en desarrollo (Guillet, 1995).

Por tanto, hubo un cambio de una participación informal a una mayor y más formalizada, sobre todo de las ONG nacionales, en las conferencias internacionales y se dio el reconocimiento de la importancia de los intereses particulares y de la información que pueden brindar estas organizaciones a la comunidad internacional. Otra interesante novedad es el reconocimiento recíproco entre las ONG y los gobiernos. En ulteriores conferencias, como la Cumbre sobre Desarrollo Social de Copenhague y la Conferencia de la Mujer, en Beijing, muchos gobiernos incluyeron representantes de ONG en las delegaciones oficiales. Las organizaciones, por su parte, confirmaron el interés que tienen en estos encuentros intergubernamentales al organizar conferencias paralelas de ONG y concientizar al público y analizar las conferencias y los temas discutidos en ellas.

A pesar de esta tendencia positiva, existe un conflicto político sobre el papel de las ONG íntimamente ligado a los problemas de la soberanía estatal y la representatividad. Con respecto a la soberanía, los estados miembros de la ONU pueden objetar la acreditación de ONG nacionales en conferencias internacionales y por tanto silenciarlas. Con respecto a la representatividad, las ONG con estatuto de consultoras son acreditadas en forma automática, si así lo desean, pero no hubo un real control para determinar los grupos a los que representan a lo largo del tiempo. Ello no sólo las hace vulnerables a las críticas de los gobiernos, sino que su papel suele recibir críticas de otras ONG que las consideran como parte del "establishment", sin base legítima. Estos ejemplos demuestran hasta dónde los procedimientos reflejan problemas operativos y políticos asociados con el papel de las ONG en el ámbito internacional.

La nueva resolución de Ecosoc en 1996

Dada la estructura intergubernamental de la ONU, la relación de las ONG con el foro mundial se limitó tradicionalmente al Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC). La misma se rigió entre 1968 y 1996 por la Resolución 1296 (XLIV) de 1968 por la que una ONG puede adquirir estatuto de consultora en la ONU si se dedica a cuestiones que se incluyan en la competencia de ECOSOC con respecto a asuntos internacionales económicos, sociales, culturales, educativos, de salud pública, científicos tecnológicos y cuestiones de derechos humanos, y si son compatibles con el espíritu, los objetivos y los principios de la Carta de la ONU. Además, tendrán "carácter representativo y reconocida estatura internacional" (Resolución 1296 de ECOSOC, 1969, Parte I, Artículos 1-4).

Esta resolución dividió a las ONG en tres categorías. La categoría A incluyó a ONG con amplios intereses en la mayoría de las actividades de ECOSOC y consideradas representantes de la opinión internacional. La categoría B correspondió a ONG con intereses en esferas específicas de ECOSOC y la categoría C reunió a las que contribuían ocasionalmente a la labor de ECOSOC. La resolución otorgó a las grandes ONG internacionales, en su mayoría del Norte industrializado, una ventaja comparativa ya que muchas de las más pequeñas organizaciones del Sur en desarrollo representaban intereses locales y no internacionales.

A partir de 1993 hubo una revisión general de los procedimientos de consultas con las ONG con el fin de actualizar la resolución de 1968 y establecer reglas coherentes para la participación de las organizaciones en las conferencias internacionales. Las razones de esta revisión radican en un cambio del ambiente internacional y se deben en particular al desplazamiento de la agenda internacional de las llamadas cuestiones "duras" como el desarme, el enfrentamiento militar, etc., hacia cuestiones "blandas" como el medio ambiente, las mujeres y la política social. Estos temas no se centran en asuntos interestatales sino que refieren a la relación entre el individuo y el Estado. Ello también implica un cambio en el concepto de seguridad, por el que la seguridad nacional es sustituida por la seguridad del individuo. Como lo describe Jessica Matthews en su artículo "Power Shift" (Cambio de Poder): "Una noción alternativa de la ‘seguridad humana’ se está filtrando en el pensamiento oficial y sugiere considerar a la seguridad como el producto de las condiciones de la vida cotidiana: alimento, vivienda, empleo, salud, seguridad pública en lugar de la que surge desde la altura de las relaciones exteriores y el poderío militar del país" (Matthews, 1997). No obstante, este cambio de énfasis es levemente engañoso ya que en los DESC y otros ámbitos, (como el medio ambiente) las relaciones interestatales que toman la forma de relaciones comerciales, tendencias de consumo, etc., afectan directamente el bienestar del individuo.

El cambio de los temas y la importancia del aporte de las ONG se reflejan en los dos resultados de esta revisión. El primero, la decisión de ECOSOC 1996/297, brinda por primera vez acceso a las ONG a todos los ámbitos de trabajo de la ONU, incluso aquellos que antes estaban estrictamente reservados a la negociación gubernamental, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad:

"En su 49 sesión plenaria el 25 de julio de 1996, el Consejo Económico y Social, reafirmando la importancia del aporte de las ONG a la labor de la ONU, y tomando en consideración la contribución realizada por las ONG en recientes conferencias internacionales, decidió recomendar que la Asamblea General analice, en su 51 sesión, la cuestión de la participación de las ONG en todos los ámbitos de trabajo de la ONU, a raíz de la experiencia adquirida a través del plan de consultas entre las ONG y el Consejo Económico y Social".

Este es un reconocimiento importante del papel de las ONG y podría ampliar su esfera de influencia política, antes limitada al ECOSOC, hasta abarcar otros órganos políticamente poderosos como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. La forma que tomarán estos nuevos canales de participación está siendo analizada por la Asamblea General. Desde el punto de vista operativo, la forma concreta de participación dependerá en gran medida del resultado de las reformas de la ONU y los fondos disponibles de ahí en más. Es aquí donde se hace evidente la importancia de los procedimientos permanentes. Los procedimientos no sólo brindan espacio para la participación sino que tienen consecuencias para recursos humanos y financieros que podrían, o no, estar a disposición de ciertos grupos. En el caso de la población indígena, por ejemplo, un foro permanente dentro del sistema de la ONU permitiría a los pueblos indígenas acceder al ámbito internacional del proceso de toma de decisiones y los programas de cooperación técnica en todas las áreas de los DESC.

El segundo resultado de la revisión fue la resolución 1996/31 de ECOSOC que establece las nuevas "Relaciones consultivas entre la ONU y las ONG". La clasificación de las ONG en tres categorías, ahora denominadas estatuto general, estatuto especial y Roster, se mantiene en lo fundamental. Las ONG que no califican para el estatuto consultivo pueden incorporarse a la lista de organizaciones Roster que realizan "aportes ocasionales y útiles a la labor del Consejo o sus órganos subsidiarios u otros organismos de la ONU dentro de su campo de competencia". 7 Además, al incluir el derecho de designar representantes autorizados para asistir a las reuniones públicas, el derecho de presentar declaraciones por escrito y de realizar ponencias orales, la resolución resalta el papel que tienen las ONG de brindar información y presentar intereses particulares.

Los cambios más importantes para el papel de las ONG incluidos en esta nueva resolución son los siguientes. Antes que nada, las ONG nacionales son, por primera vez, calificables para el estatuto consultor, aun si se trata de socias nacionales de organizaciones internacionales. Este es un reconocimiento del importante papel que tuvieron las ONG en las últimas conferencias internacionales donde contribuyeron, como se destacó más arriba, con los temas del medio ambiente, desarrollo social y mujeres, etc., con información local y detallada de la situación en países individuales. Por lo tanto, ahora existe una representación legítima de intereses particulares y locales. En segundo lugar, la participación de ONG de países en desarrollo crecerá ya que suelen tener orígenes locales o nacionales y ahora pueden representar los intereses del Sur directamente en el ámbito internacional. En tercer lugar, el papel de brindar información ahora queda habilitado a una amplia variedad de ONG, ya que el estatuto Roster permite que casi todas las organizaciones aporten información en las conferencias internacionales siempre que sea pertinente a los temas abordados. El resultado de todo ello es el incremento de los intereses representados en estos acontecimientos.

Potencial función de las ONG: monitorear el seguimiento de conferencias y acuerdos internacionales

El análisis anterior del papel conseguido por las ONG en el ámbito internacional y reflejado en recientes foros y procedimientos de la ONU nos lleva a concluir que existe una potencial nueva función para las organizaciones que será de especial importancia para fomentar los DESC. Esta función consiste en el creciente interés de las ONG no sólo por realizar aportes en las conferencias internacionales sino también de monitorear el seguimiento de las declaraciones y planes de acción de estos encuentros.

Con este fin, iniciativas de monitoreo como Control Ciudadano brindan información a la comunidad internacional sobre los avances realizados con respecto a los compromisos asumidos en las conferencias internacionales, por ejemplo, de los planes nacionales para la erradicación de la pobreza, planes de igualdad de oportunidades para las mujeres, etc., y la elaboración de indicadores que ayuden a medir y comparar la calidad del progreso realizado. En América del Sur, la idea de monitorear la implementación de los DESC ha sido asumida por la Plataforma Sudamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Esta red de ONG trabaja con indicadores de DESC de países individuales y sobre nuevos mecanismos para influir sobre el proceso de toma de decisiones a nivel nacional e internacional. Asimismo, la red elaboró un Programa de Acción para llevar a cabo los DESC a nivel nacional, regional e internacional y colabora en la actualidad con el Comité de la ONU de DESC mediante el aporte de informes alternativos sobre los países de la región.

Para fortalecer el papel de monitoreo de la sociedad civil en relación a los DESC es importante vincular las iniciativas de redes como Control Ciudadano y Plataforma. Mientras Control Ciudadano expone a la comunidad internacional el esfuerzo y la información de ONG nacionales, ayuda a compartir información y experiencias e intenta influir sobre los hacedores internacionales de decisiones, Plataforma brinda un espacio para la participación y el empoderamiento de, en su mayoría, ONG nacionales que utilizan instrumentos legales y presión política para promover y monitorear los DESC en sus países respectivos.

El papel de las ONG en el esfuerzo mundial para fomentar los DESC

La Convención de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue adoptada en 1966 y entró en vigor diez años después. El Comité para monitorear el cumplimiento de la Convención fue establecido por ECOSOC en 1985, lo que incentivó la implementación de los DESC. Al ser un órgano subsidiario de ECOSOC, siempre ha sido especialmente abierto a las ONG con estatuto consultivo y, en la práctica, a todas las organizaciones que quieran y puedan brindar información.

La función de monitoreo del Comité es ejercida mediante el análisis del informe de un país sobre la situación de los DESC, que todos los estados miembros deben presentar cada 5 años. Los 18 expertos del Comité comparan la información brindada por el gobierno con información alternativa de las ONG o las agencias especializadas de la ONU y luego adoptan observaciones concluyentes en relación a un informe estatal específico.

Estas observaciones son publicadas y divulgadas al público.

Los siguientes canales oficiales permiten que las ONG participen en la labor del Comité:

1. Desde 1996 todas las ONG fueron invitadas a participar en forma oral y por escrito a la labor del grupo previo a las sesiones, donde se prepara la lista de temas e interrogantes a ser respondidas por el gobierno. Por tanto, las ONG cumplen una función al incluir temas prioritarios en la agenda.

2. Las ONG con estatuto consultivo pueden brindar declaraciones por escrito al Comité que luego son publicadas como documentos oficiales y entregadas a los gobiernos y expertos durante la sesión.

3. Todas las ONG, sin importar su estatuto consultivo, están invitadas a brindar información a los miembros del Comité y tienen, además, la oportunidad de realizar ponencias orales en la audiencia de las organizaciones que se realiza durante la primera tarde de cada una de las sesiones semestrales del Comité.

4. Las ONG están invitadas a participar en las conferencias de prensa en las que se divulgan las conclusiones del Comité. Las ONG tienen la oportunidad de brindar información adicional a la prensa, a menudo más política (violaciones específicas, etc.).

La colaboración entre el Comité y las ONG tiene un efecto de retroalimentación sobre el fomento de los DESC. La información que brindan las ONG sobre la situación de los DESC mejora la capacidad de monitoreo del Comité y la información y los argumentos de las organizaciones son, a su vez, legitimados al ser incluidos en las conclusiones de éste. Esta colaboración puede tener un importante efecto político, como lo demostró el reciente ejemplo de la República Dominicana, sobre la cual se pronunciaron conclusiones preliminares en la sesión del Comité celebrada en noviembre de 1996. Estas conclusiones fueron adoptadas por varias ONG nacionales y divulgadas a la prensa nacional. La acción provocó un debate nacional sobre el derecho a la vivienda adecuada, derecho que había sido violado por el gobierno, según las ONG nacionales y el Comité. La acción no sólo habilitó una discusión nacional sino que la presión pública también obligó al gobierno a permitir el ingreso al país de una misión de asistencia técnica sobre el derecho a la vivienda (enviada por el Centro de Derechos Humanos en septiembre de 1997). Gobiernos anteriores se habían resistido a la asistencia técnica de los DESC a pesar de decisiones previas de ECOSOC de enviar dicha misión en 1993 y 1994. Este ejemplo demuestra el importante papel que las ONG y los medios de comunicación pueden cumplir al fortalecer las funciones de monitoreo del Comité y cómo las conclusiones de éste pueden ayudar a concentrar la discusión nacional sobre violaciones específicas de los DESC. Para facilitar esta relación complementaria, las redes de ONG se están haciendo cada vez más importantes, ya que resaltan la función de brindar información y hacer que el monitoreo sea más efectivo. La redacción en común del informe alternativo por país al Comité tiene las siguientes ventajas:

1. Permite que información, por lo demás dispersa, se reúna y combine.

2. Las ONG se reúnen para discutir y analizar la situación de los DESC en sus países, intercambiar material y experiencias y determinar áreas claves en que los DESC son violados.

3. Un informe que representa el análisis de un grupo de ONG nacional es más creíble y adquiere importancia, y sus declaraciones tienen un grado más alto de legitimación.

4. Los expertos del Comité tienen un representante con el cual pueden contactarse y dialogar en lugar de tener que tratar con un conjunto heterogéneo de ONG.

A pesar del aumento del aporte de las ONG nacionales al Comité, son sobre todo las organizaciones internacionales las que entablaron un vínculo más permanente con el Comité y que también participaron activamente en el debate general sobre nuevos mecanismos y procedimientos permanentes para el fomento de los DESC. El Comité, por ejemplo, se esforzó durante años para que se incorpore un protocolo opcional que habilitaría un procedimiento de quejas individual o colectivo. Se argumentó que el hecho de que las peticiones pueden entregarse al foro internacional debería ser un incentivo para que los Estados renueven sus esfuerzos para crear un marco legal nacional con el objetivo de realizar los DESC. Si este protocolo opcional se incorpora, personas y grupos (y por tanto las ONG en representación de las víctimas o grupos discriminados) podrían exponer sus objeciones sobre violaciones específicas, lo que ayudaría a determinar los DESC y las correspondientes obligaciones del Estado en forma más detallada y así otorgar el mismo grado de relevancia a los DESC que a los derechos políticos y civiles.

Las ONG con las agencias especializadas

La importancia de la colaboración efectiva entre las ONG y el sistema de la ONU en el monitoreo de los acuerdos internacionales a través de procedimientos permanentes es reconocida por diversas agencias especializadas del foro mundial, como UNESCO y OIT. Ambas establecieron relaciones consultivas formales con ONG, reflejadas en sus constituciones; por ejemplo, la Constitución de la UNESCO, artículo 13 "UNESCO presenta un sistema especialmente bien desarrollado de consulta y cooperación mutua, entabló relaciones formales con un total de 582 ONG a fines de 1991". Las ONG con estatuto consultivo son automáticamente invitadas como observadoras del principal órgano político de UNESCO, la Conferencia General. Las ONG colaboran en los programas y proyectos de UNESCO y el organismo brinda fondos para actividades de ONG. Además, cada dos años se celebra una conferencia con ONG internacionales de estatuto consultivo para analizar las relaciones entre UNESCO y las organizaciones.

La OIT utiliza un muy eficiente sistema tripartito de supervisión para la implementación de las convenciones y recomendaciones de la organización. "Por los artículos 19 y 22 de la Constitución de la OIT, los estados miembros deben informar a la OIT las medidas que adoptaron para informar a las autoridades nacionales competentes de las convenciones y recomendaciones con el fin de su ratificación u otras medidas apropiadas. Con respecto a las convenciones ya ratificadas, los estados informan de su implementación. Una disposición de importancia es que los gobiernos deben enviar copias a organizaciones nacionales de empleadores y trabajadores, que entonces tienen la oportunidad de añadir sus comentarios a las mismas, si así lo desean. Queda claro, por lo tanto, que una de las características principales de un sistema de declaración efectivo, la disponibilidad de información esencial de otras fuentes responsables, que hasta hace poco era un punto débil de la Convención de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, siempre ha sido tenida en cuenta en los procedimientos de la OIT". Sin embargo, este ejemplo positivo de un comité consultivo no analizamos en profundidad en este ensayo porque la relación se plantea con las asociaciones internacionales de empleadores y trabajadores y no con las ONG (que son mucho más heterogéneas, no tan bien organizadas ni representativas).

Los ejemplos de UNESCO y la OIT confirman, por un lado, la importancia de canales oficiales permanentes que se mantengan abiertos a la participación de las ONG. Por otra parte, nos recuerdan que existen razones adicionales que determinan el papel de las ONG en cada organización, como los temas en cuestión, la financiación, otros actores y relaciones de poder. En la educación, por ejemplo, las ONG son aliadas naturales de la promoción de la educación de derechos humanos, mientras en el ámbito macroeconómico son con frecuencia percibidas como detractoras de las políticas gubernamentales o sencillamente son inexistentes como protagonistas. Sin embargo, resulta esencial que la sociedad civil controle los programas y las políticas de organizaciones como el Banco Mundial y la Organización Mundial de Comercio (OMC) cuyas macropolíticas demostraron tener efectos de largo plazo en la situación de los DESC a niveles nacional, regional e internacional.

La efectividad de las ONG en la promoción de los DESC.

Procedimientos como la nueva resolución de ECOSOC reconocen y legitiman el papel actual de las ONG para brindar información y representar intereses particulares en el foro internacional. Además, en recientes conferencias internacionales sobre temas estrechamente relacionados con los DESC, como las Conferencias sobre Desarrollo Social o de las Mujeres, el rol potencial de las ONG en el monitoreo de los DESC ha sido reconocido oficialmente. Sin embargo, la experiencia con este papel se encuentra aún en una etapa inicial.

En forma adicional, existen varios problemas, aparte de los procedimientos, que las ONG deben resolver para desarrollar su papel de monitoreo, como la falta de experiencia a nivel macro, la definición de su papel con relación a otros actores y su legitimidad derivada de un apoyo adecuado de la sociedad civil. Además, es urgente que se incorporen y promuevan los DESC como conceptos esenciales en la discusión de problemas nacionales, regionales y mundiales.

En este contexto, hemos visto el potencial de procedimientos permanentes, establecidos por varias organizaciones y comités internacionales, que brindan un espacio de monitoreo para las ONG. Asimismo, es importante que las ONG ejerzan presión para que existan procedimientos adicionales y canales de participación dentro de instituciones como el Banco Mundial y la OMC. Es probable que los avances en esta dirección tengan efectos positivos sobre la efectividad de las ONG en el monitoreo de los DESC. La efectividad, sin embargo, dependerá de si estos procedimientos son bien conocidos y si su potencial es utilizado por ONG nacionales e internacionales para la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales.

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Comunicados de Prensa

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Información adicional

• Experiencia e información obtenida mediante la colaboración de la autora con el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a partir de enero de 1996.
• Información suministrada por el Secretario del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Sr. Alexandre Tikhonov, ONU, Ginebra en 1997.
• Entrevista con el Sr. Adolfo Castillo, Secretaría Técnica de la Plataforma Sudamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, Santiago, Chile, 12 de diciembre de 1997.