1998
Integrando principios de desarrollo humano
Guggy Laryea; Mirjam Van Reisen
Eurostep
La Resolución acerca del Desarrollo Humano y Social (1996) y la Resolución acerca de la Integración de los Asuntos Relativos al Género en la Cooperación para el Desarrollo (1995) constituyen pasos para que la Comunidad Europea incorpore las ideas de las Conferencias de Beijing y Copenhague a la Comunidad y sus estados miembro. Dado que una de las metas de las conferencias fue alcanzar equidad en el progreso y desarrollo de los pueblos, las resoluciones del Concejo implican un desarrollo equitativo entre los países que reciben asistencia de la Comunidad.
La Política europea con respecto a la
cooperación para el desarrollo
No es exagerado afirmar que la política de
cooperación para el desarrollo de la Comunidad Europea se encuentra en su
coyuntura más decisiva. Confrontada a la globalización económica y a estructuras
como la Organización Mundial de Comercio (OMC), la Comunidad se está embarcando
en políticas de liberalización para adaptarse al nuevo paisaje económico. El
fortalecimiento de la cooperación con América Latina y Asia es visto como un
incentivo para el libre comercio y como forma de realzar la presencia económica
global de la Comunidad. Más aún, incrementar el flujo en el plan de acción de
cooperación para el desarrollo es una redefinición de los intereses políticos y
de seguridad de la Comunidad en el orden mundial posterior a la Guerra Fría. Las
relaciones con los países de Europa central y oriental incrementan su
importancia debido a la inminente extensión de la membresía a la comunidad para
los países del Centro y Este de Europa. También el mejoramiento de las
relaciones con los países del Mediterráneo es percibido como crucial para la
seguridad política y económica de los estados miembro de la Unión Europea.
En medio de estos nuevos acontecimientos se
encuentra la revisión del brazo más establecido de cooperación para el
desarrollo (Acuerdos de Lome con los países de Africa, el Caribe y el Pacífico,
ACP). Todo está dispuesto para que los acuerdos sean revisados. Las
negociaciones comenzarán poco después de que finalice una serie de consultas
organizadas por la Comisión Europea -el cuerpo responsable de la implementación
de las políticas de la Comunidad- cuyo fin es rectificar lo que muchos perciben
como unos acuerdos que están dando menos de lo que potencialmente pueden. La
integración de los principios de desarrollo humano y social que son
fundamentales para la equidad podría ser un elemento que fortalezca estos
Acuerdos. Sin embargo, este concepto no siempre se acomoda confortablemente con
las políticas de liberalización que la Comunidad está considerando.
Como fuera dicho en la edición de Control
Ciudadano anterior, una de las más conspicuas omisiones en el Documento
Verde de la Comisión (un documento que pretendía inspirar debate en los Acuerdos
de Lome) eran los principios de desarrollo humano y social (HSD). Esto a pesar
de las resoluciones del Consejo de la Unión Europea con respecto tanto a
desarrollo humano social como a género. La propia Comisión ha identificado este
desarrollo como un factor decisivo en el disímil crecimiento experimentado por
el Africa subsahariana y el sudeste de Asia. En tanto ambas regiones estuvieron
a la par en términos de cifras macroeconómicos en los primeros años de la década
de 1960, el sudeste de Asia, favorecido por las que entonces eran mejores
políticas de desarrollo social, ha sabido prosperar a lo largo de estas décadas.
Como contrapartida, el desarrollo en el Africa subsahariana se ha estancado por
completo. Así, la ausencia de referencias al desarrollo humano y social en el
Documento Verde ponen de por sí en tela de juicio la seriedad con que la
Comisión y los estados miembro de la Unión Europea pretenden implementar sus
propias políticas en esta área, máxime si se toman en cuenta los pretendidos
desplazamientos en cuanto a política económica.
Desarrollo humano y social
En lo que respecta a la más reciente resolución
sobre desarrollo humano y social, es difícil medir el progreso en su
implementación ya que hasta el momento no se ha publicado ningún informe de
progreso. De todos modos, el Directorio para el desarrollo de la Comisión, DG
VIII, produjo el año pasado un documento sobre desarrollo humano y social que
indica la política actual de la Comisión en esta área.
El documento reconoce la gravedad que reviste el
problema del escaso desarrollo humano y social y el papel vital que comporta
invertir en este sector. Manifiesta prioridades como: 1) empoderamiento humano,
definido como el incremento en el la capacidad de opción de las personas . Esto
implica democracia y buen gobierno, la promoción de la sociedad civil, y el
empoderamiento de la mujer; 2) la expansión del empleo y de la productividad del
trabajo, con énfasis, entre otras cosas, en un equitativo acceso a bienes
básicos, por ejemplo, a la tierra, al crédito, y a la adquisición de ciertas
habilidades o destrezas; 3) salud y fomento de un medio ambiente que sea
favorable a la primera; 4) educación y capacitación tanto en términos de acceso
como de calidad.
Para trasladar esta política a la práctica, el
documento convoca a llevar adelante un número de acciones que se corresponden
con la resolución de desarrollo humano y social. Estas son:
A) Integrar el desarrollo humano y social en el
núcleo del diseño de política macroeconómica. Entre otras cosas, esto implica
que: todas las políticas macroeconómicas tomen nota de las evaluaciones vigentes
sobre pobreza; al menos el 20% de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) sea colocada
en programas sociales básicos para el año 2002; que exista un alto grado de
conformidad en cuanto a los indicadores sociales que evalúan el desarrollo y que
los países en vías de desarrollo sean incentivados para distribuir al menos el
20% de su presupuesto para programas sociales básicos. Esto conlleva, por parte
del donante, un cambio en los requisitos, pues debe poner énfasis mayor en los
logros alcanzados para aliviar la pobreza y el desarrollo humano y social.
B) Mejorar la efectividad del apoyo al desarrollo
humano y social por medio de una coherencia mayor en la política aplicada a sus
diferentes componentes, coordinación con otros donantes en esta área y también
el establecimiento de políticas sectoriales capaces de combinar las aspiraciones
de estos planes de acción con las intenciones de otros países, dotados de
recursos financieros, asociados en este proyecto.
C) Integrar el desarrollo humano y social a otras
políticas "centrales" para que se convierta en la fuerza guía en todo proyecto o
programa de cooperación.
De este documento se desprende, de forma evidente
que, en teoría al menos, la Comisión ha adoptado como plan de acción las ideas
del Concejo.
Integración de género
La Comisión emitió un informe preliminar de
progreso en la implementación de la Resolución sobre género en agosto de 1997,
que será seguido por otro más comprensivo en diciembre. El informe preliminar
detalla la implementación a ser alcanzada, por parte de los directorios de
relaciones exteriores de la Comisión, con los países del sur del Mediterráneo,
el Medio Oriente, América Latina y Surasia -DG IB- y DG VIII.
Diseño de proyectos y políticas en el DG IB.
El DG IB decidió integrar los problemas de género
en los siguientes países piloto, que corresponden a las cinco regiones cubiertas
por su mandato. Sudamérica: Perú y Paraguay. América Central:
Nicaragua. Magreb y Mashrek: Marruecos, Territorios Ocupados y Jordania:
Sudasia: India y Bangladesh. Sudeste de Asia: Vietnam y Filipinas.
Para esta tarea, el bureau DG IB para Género ha
reclutado un consultor europeo para cada región, especializado en género y
desarrollo, a efectos de que provea una pericia de plazo inmediato. Así, este
perito ha de asesorar - en el nivel de plan de acción y estrategia- sobre
integración de género, sobre programación entre proyectos, sobre implementación
y preparación y sobre coordinación -en el contexto de pobreza- con los estados
miembro.
La política de género todavía debe ser integrada
a la armazón de las políticas principales. La regulación del MEDA* de 1996, el
principal marco regulatorio de las relaciones con los países del Mediterráneo,
no contiene referencia alguna a política de género. Por su parte, la regulación
de 1992 para los estados de Asia y América Latina (ALA) contiene referencias muy
escasas al desarrollo de las mujeres. De acuerdo con el informe de progreso, el
bureau de Género debe ejercer presión para que, en la próxima regulación, exista
una mejor integración de estos problemas. A su turno, los consultores de género
están trabajando para identificar estrategias de implementación en los países
piloto.
Con respecto a la integración de las políticas de
género en los diversos proyectos y programas, todos éstos habrán de emplear
especialistas en su diseño. Se requiere que tanto los proyectos como los
programas pasen un examen de evaluación de su impacto de género, acorde con los
procedimientos obligatorios establecidos por el Director General en noviembre de
1994. Un análisis de la implementación mostró que, de todos los proyectos del
período comprendido entre enero de 1995 y junio de 1997 en Asia y Latinoamérica,
el 51% emplearon la forma de impacto de género. De estos proyectos, sólo el
11% fue registrado como específicamente dedicado a las mujeres, el 39% como
habiendo integrado el problema de género y el 23% como orientado hacia el
género. En los países del Mediterráneo, sólo el 22% de los proyectos empleó la
forma de evaluación de impacto de género. Ninguno de estos proyectos fue
catalogado como específicamente dedicado a las mujeres, el 36% fue etiquetado
como habiendo integrado el problema de género y un 43% como mejoramiento de
género. Como corolario de esto, la Comisión reconoce que el propio test de
evaluación de género podría necesitar mejoras.
Diseño de Política y Proyecto en el DG VIII
Para el DG VIII la principal iniciativa ha sido
asignar una persona en cada unidad como un punto focal de género para, por un
lado, fortalecer el tráfico de información entre el bureau de Género y cada
unidad y, por otro, integrar de mejor modo las consideraciones relativas a
género en toda la política de DG VIII. Otras iniciativas son: a) una revisión
inicial de las intervenciones en el área de desarrollo, tanto de aquellas en
curso como de los meramente planificadas; b) seguimiento y asesoramiento por
parte de los expertos en género disponibles en todos los servicios técnicos y
operacionales en Bruselas; c) misiones de corto plazo de expertos en género a
trece diferentes países de Africa, el Caribe y el Pacífico; d) modificación de
la planificación y de las herramientas de monitoreo empleadas por la Comisión
supervisada por el Fondo Europeo para el Desarrollo (EDF) y de la línea de
financiación presupuestaria; e) estudios temáticos en unos pocos pero
importantes sectores con el fin de identificar conocimiento y sensibilidad con
respecto a los problemas de género.
El informe de progreso es optimista y considera
que los problemas de género habrán de tener mayor prominencia en el próximo
documento de la Comisión sobre la relación entre los países de Africa, el Caribe
y el Pacífico y la Unión Europea que la que ha han tenido en el Documento Verde.
Desde que la resolución fue adoptada, la Comisión ha realizado también el
esfuerzo de integrar problemas de género a los documentos claves relacionados
con la política a seguir tanto en el caso del SIDA/HIV como en los vinculados a
la cooperación Norte/Sur. También se ha tomado nota de los asuntos de género en
problemas emergentes como la liberalización financiera o la reforma del sector
financiero. El manual de administración de proyectos de la Comisión será
revisado en 1997 y 1998, y habrá de incluir la participación del bureau de
género.
Un cuestionario basado en los criterios del
comité de asistencia para el desarrollo de la OCDE ha sido elaborado para ser
utilizado en todos los principales proyectos de financiación. Una revisión de 57
proyectos, de junio 1995 a abril 1996, indicó que sólo el 25% empleó dicho
cuestionario. Más aún, sólo dos de los 57 proyectos podrían ser descritos como
dirigidos a las mujeres en tanto grupo objetivo parcial o total. El período que
abarca de mayo a octubre de 1996 experimentó una mejora, ya que el 80% de los
proyectos incluyó el cuestionario. De todos modos, el número de proyectos
identificado como Women in Development (WID), ya sea integrados, ya por sí
solos, permaneció bajo. El manual de Women in Development habrá de ser revisado
con el fin de hacerlo más consecuente con el nuevo marco de políticas. Para el
período1997-1998 se planea una revisión de procedimientos de control de la
resolución de 1995.
Política de personal y entrenamiento en DG
VIII y DG IB
Dos grandes problemas han saboteado el
entrenamiento requerido para producir un personal especializado en problemas de
género que esté en condiciones de actuar en consonancia con la resolución: la
escasez de personal y el "síndrome de puerta giratoria" causado por la
utilización de consultores de corto plazo. La propia Comisión admite que esto ha
estorbado considerablemente el entrenamiento, ya que el personal ha dispuesto de
muy escaso tiempo para organizar las sesiones del mismo. A pesar de estos
problemas, no ha habido cambios en la política de personal: el DG VIII ha
seguido contando sólo con sus puntos focales de género en cada unidad, en tanto
que el DG I asignó sólo una persona en cada uno de sus Directorios.
Otras actividades
En un buen número de países piloto (Perú,
Nicaragua, Bangladesh, Etiopía, Ghana, Malí y Mozambique) se ha encontrado un
lento progreso en la integración de los asuntos vinculados al género en la
coordinación de iniciativas. En el encuentro de expertos realizado en 1996, los
peritos acordaron concentrase, inicialmente, sólo en uno o dos países.
La Comisión ha intentado cumplir con otras
exigencias de la resolución de género, como el encuentro anual de expertos en la
materia de los estados miembro. El Concejo ha invitado a los Directores
Generales de Cooperación para el Desarrollo de la Comunidad y los Estados
miembro para que se reúnan informalmente y examinen la resolución sobre género.
Sin embargo, hasta la fecha, este encuentro no ha tenido lugar.
En lo que respecta a los recursos financieros, la
Comisión propuso una regulación preliminar, a través del Concejo de la Unión
Europea, estableciendo una base legal para alcanzar una línea de presupuesto
para sensibilización. Estrictamente hablando, esta línea existe sólo para
trabajo de sensibilización, si bien ha sido ocasionalmente utilizada para otras
proyectos de género.
Más allá de la cooperación para el desarrollo, la
Comisión adoptó un política total de implementación de la conferencia de Beijing.
El Directorio responsable por los asuntos sociales está actualmente trabajando
para colocar los problemas de género en el corazón de todos los compromisos y
políticas de la Comisión.
Los documentos estratégicos de la Comisión para
los programas nacionales en los países de Asia, el Caribe y el Pacífico
Los Programas Indicativos Nacionales (NIPs) son
programas acordados entre la Comisión y países de Africa, el Caribe y el
Pacífico (ACP). Previo a las negociaciones de los NIPs, la Comisión elabora los
llamados "documentos estratégicos" que sirven, por parte de la Comisión, como
bases de negociación. Representan, en efecto, el intento de ésta por traducir
sus propuestas de desarrollo en acción (sin tomar en cuenta las objeciones de
los países Africa, el Caribe y el Pacifico que habrán de recibir la ayuda).
Estos documentos estratégicos fueron producidos después de la Cumbre Social
y la conferencia de Beijing
Es en dos niveles que se puede evaluar a los NIPs
en sus perspectivas de género: su estimación del desarrollo y sus estrategias de
intervención. La evaluación del desarrollo de Ghana, por ejemplo expone
componentes de desarrollo humano y social como salud y educación. Sin embargo,
más allá de establecer que "las mujeres cargan sobre sí un peso
desproporcionado del fardo de la pobreza", las estadísticas no discriminan
por género. No se emplean indicadores para medir el empoderamiento humano y se
descansa en exceso en los tradicionales indicadores macroeconómicos.
La evaluación de los prospectos de desarrollo de
Burkina Faso incluye algún empleo de indicadores de desarrollo humano y social
pero carece de una perspectiva de género. Se establece que el alivio de la
pobreza es el hilo principal que enhebra la estrategia, siendo su objetivo
primario promover los recursos humanos y asistir a los operadores privados con
el fin de incrementar la producción. La estrategia establece que se le dará
especial atención a los objetivos de las mujeres, pero hay escasa evidencia de
esto.
A su vez, la evaluación de Zimbabwe incorpora
componentes principales del desarrollo humano y social como salud y educación.
Pero en ella no aparecen los diferentes papeles que juegan hombres y mujeres. El
objetivo global de la estrategia figura como reducción de la pobreza y
consecución de un desarrollo sustentable. Los puntos nodales son salud,
educación, recursos naturales renovables y agricultura.
La consideración de género no ha sido integrada a
las ideas y propuestas. Pese a que hay una sección que advierte que los
criterios para la cooperación dependen de que el gobierno de Zimbabwe se
comprometa con los principios de desarrollo humano y social.
La resolución sobre Integración de Género
La importancia de la temática de la
integración de género fue destacada por todos los países miembros.
En el siguiente recuadro puede observarse un
resumen de las iniciativas llevadas adelante por los países para la
implementación de la resolución:
Cuadro 1
| Austria y Bélgica |
Crean unidad de género con un
experto en la materia |
| Finlandia |
Realizan cursos de
capacitación sobre género |
| Portugal |
Crean cuestionario de género a
ser incluido en proyectos |
| Reino Unido |
Declaran Incluir los problemas
de genero en actividades de asistencia y apoyar a los donantes que
favorezcan el aumento de poder de las mujeres |
| Alemania, Francia y Luxemburgo |
Incluyen las ideas básicas de
la resolución en políticas y diseño de proyectos |
| Suecia |
Declaran tener una pólitica de
más largo alcance que la resolución. |
| Grecia y Luxemburgo |
Declaran no haber entrado en
acción hasta el momento. |
Asimismo las dificultades declaradas para dicha
implemantación fueron, para Austria y Finlandia, la necesidad de una mayor
campaña de sensibilización para poder modificar actitudes; Irlanda e Italia
tuvieron dificultades para medir la integración de la política de género y
Luxemburgo problemas de recursos.
La pregunta referente a si existía un sistema
para monitorear el progreso de la política de género, generó una respuesta menos
variada. Muchos países replicaron afirmativamente pero no detallaron como se
imponía dicho sistema y sólo Italia declaró especificamente no haber
desarrollado sistema alguno.
En cuanto a la disponibilidad y adecuación de los
recursos financieros y económicos para la implementación, pese a que la mayoría
declaró disponer de ellos, fueron recogidas las siguientes apreciaciones:
Cuadro 2
| Dinamarca y Finlandia |
Tuvieron algunos problemas de
recursos financieros |
| Reino Unido |
Expresó preocupación por
algunas carencias en recursos humanos |
| Italia y Luxemburgo |
Expresaron que los recursos
actuales no son suficientes. |
La resolución sobre Desarrollo humano y
social.
La resolución obtenida en esta área también fue
considerada de gran valor por parte de los estados miembros.
Sin embargo, el estado de avance respecto de su
implemantación da cuenta de situaciones algo disímiles.
Cuadro 3
| Austria, Finlandia, Holanda,
Reino Unido y Suecia |
Expresan que los principios de
la resolución son políticas propias de largo alcance. Por lo que no se
realizaron nuevas iniciativas como consecuencia de la resolución. |
| Alemania y Francia |
Declaran haber realizado
esfuerzos para integrar los principios de la resolución en todo diseño e
implementación de políticas. |
| Grecia e Italia |
Declaran no haber llevado
ninguna acción al respecto. |
Las únicas dificultades mencionadas fueron
presentadas por Finlandia y Grecia, y corresponden a problemas de
sensibilización para mejorar la performance de las medidas.
La pregunta referida a la inclusión
del desarrollo humano y social en el diseño macroeconómico y los programas de
desarrollo recibió diferentes interpetaciones, lo que llevó a una gama de
respuestas de mayor amplitud.
Cuadro 4
| Grecia, Irlanda, Luxemburgo y
Portugal |
Declaran no haber trabajado en
el nivel macroeconómico. |
| Alemania |
Declara que los países en
desarrollo asociados son los que deciden, ya que el Consejo garantiza a
los estados la "propiedad" de sus proyectos de desarrollo. |
| Austria, Bélgica, Dinamarca,
Reino Unidon y Suecia |
Responden afirmativa y
detalladamente |
| Francia , Italia y España |
Declaran haber realizado
progresos a través de los indicadores de desarrollo humano y social,
etc,etc. |
La iniciativa 20/20 también presentó
respuestas problemáticas. Casi todos los estados miembros sostuvieron que la
carencia de una clara definción sobre programas sociales básicos constituía un
obstáculo para promover el porcentaje exacto de Ayuda Oficial al Desarrollo (ADO)
asignada a estos programas.
De todos modos surgen posiciones divergentes en
cuanto a la modalidad de la ayuda plasmada en la resolución :
Cuadro 5
| Austria, Bélgica, Dinamarca,
Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Holanda y Portugal |
Consideran la resolución –en
diferente medida- como una pauta valiosa |
| Dinamarca y Portugal |
Objetan que se utiliza la
pauta como un condicionamiento rígido para asistir a los países en
desarrollo |
| Finlandia |
Expresa sus dudas respecto a
toda forma de cuotas |
| Suecia |
Rechaza el empleo de esta
pauta por considerarla muy restrictiva |
Por otro lado, debe destacarse que ninguno de
los estados miembros suministró el porcentaje exacto de lo adjudicado a
programas sociales básicos, si bien Bégica, Dinamarca, Finlandia, Holanda y
Portugal manifestaron estar muy cerca del 20% o haberlo superado.
La disponibilidad de recursos también presenta un
panorama heterogéneo. Mientras que Austria, Dinamarca, Francia, Alemania,
Holanda y Suecia declaran disponer de recursos financieros y humanos para llevar
adelante la resolución, otros estados hacen presentes variables grados de duda.
En lo que refiere específicamente a la
disponibilidad de personal especializado en desarrollo humano y social, Bélgica,
Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Holanda, Portugal, España y Suecia
manifiestan contar con dichos recursos.
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