1996
La Unión Europea y su seguimiento de las últimas Cumbres
Mirjam Van Reisen
EUROSTEP
EUROSTEP participó en la preparación de la Cumbre
Social y de la Conferencia de Beijing y suscribió el "Control de Calidad (Benchmark)
para la Cumbre Social" porque delineaba una agenda para el desarrollo social
sensible al género, que esta red compartía. El punto crucial de la Benchmark era
que no se podían encarar políticas sociales con atención al género fuera del
marco de las políticas económicas.
El "Benchmark" se convirtió en el patrón de
medida para decidir la acción durante el proceso de preparación. EUROSTEP tuvo
la satisfacción de ver que la agenda propuesta por el Benchmark apareció
claramente en la Declaración de la Cumbre Social y el Plan de Acción, así como
también en la Declaración y Plataforma para la Acción de Beijing.
Desde nuestro punto de vista los documentos de
Copenhagen y Beijing, firmados por la comunidad internacional, son una base
importante para medir la calidad de cualquier actividad en el área del
desarrollo social y la igualdad de géneros. Durante el seguimiento de las dos
conferencias EUROSTEP ha observado, por supuesto, la forma en que la Unión
Europea y sus estados miembros han contribuido a implementar las estrategias
propuestas en los documentos para llegar a los objetivos establecidos en la
declaración.
Este artículo es el primer intento de analizar
estas políticas y su éxito o fracaso en términos de resultados. El enfoque
central estará en los aspectos del desarrollo, pero estos se evaluarán dentro
del marco más amplio de las políticas europeas relacionadas con la Cumbre y la
Conferencia, incluyendo las políticas internas. Se pone el énfasis en el marco
establecido en la Comunidad Europea. Hay para esto tres motivos.
En primer lugar, el Tratado de Maastricht previó
una nueva normativa con respecto a las políticas sociales, económicas y de
desarrollo de la Comunidad, que alteró las relaciones entre el nivel nacional y
las responsabilidades y obligaciones de la Comunidad. La mayor cooperación y
coordinación dentro de la Comunidad Europea en estas áreas de políticas reflejan
la preparación para una Unión Monetaria Europea.
En segundo lugar, esta preparación, que se basa
en criterios comunes para integrar la Unión Monetaria, afecta seriamente los
poderes de decisión de las administraciones nacionales. Cada vez más las
decisiones a nivel europeo común van teniendo un fuerte impacto en el diseño de
las políticas macroeconómicas y sociales. Mientras tanto, la búsqueda de nuevas
políticas internas viables dentro de la Unión Europea ha llevado a un deseo de
políticas externas más apoyadas a nivel común europeo. En el momento actual la
dirección de estas políticas domésticas europeas está apoyada por las políticas
externas europeas. Los cambios en políticas externas en todas las regiones son
consecuencia de objetivos propuestos en el marco de políticas macroeconómicas y
sociales internas.
En tercer lugar, el seguimiento de las
conferencias ha sido mayoritariamente iniciado por la Comisión. Los gobiernos
nacionales de casi todos los países han estado esperando las propuestas de la
Comisión para determinar las estrategias específicas de seguimiento a nivel
nacional.
El cambiante rostro de la Unión Europea
Al momento presente la Unión Europea consiste de
15 Estados Miembros. A partir del Tratado de Maastricht, ratificado en noviembre
de 1993, existe un grado considerable de confusión sobre lo que representan
respectivamente la Unión Europea y la Comunidad Europea. Las Naciones Unidas
tienden a considerar a la Comunidad Europea como una organización para la
integración regional, o incluso como un organismo intergubernamental. En la
mayor parte de los organismos e instituciones de la ONU, por lo tanto, la CE
tiene sólo rango de observador. Las excepciones son la FAO y el GATT/OMC, donde
la Comunidad Europea tiene rango de miembro. La razón es que en estas áreas, la
agricultura y el comercio, la Comisión Europea tiene competencia completa en la
representación de los intereses de los Estados Miembros, para emprender
iniciativas, tomar decisiones e implementar políticas comunes.1
La Comunidad Europea, sin embargo, actúa también
en otras áreas de políticas, tales como las políticas sociales y el ambiente. En
algunas áreas los Estados Miembros han transferido algunas competencias a la
Comunidad Europea. Más aún, los Estados Miembros y la Comisión Europea han
adoptado Directivas de Concejo y Resoluciones que elaboran en más detalle
acciones comunes realizadas por los quince. El tratado de Maastricth extendió
aún más las áreas de acción de la Comunidad para incluir la cooperación para el
desarrollo, una política comercial común, la interfase entre la política
comercial común y las políticas comunes en relaciones exteriores y seguridad, y
la interfase entre la política comercial, y la cooperación en justicia y
políticas internas.2
En estas áreas la Comunidad está decidida a afirmar "su identidad en la escena
internacional".3 El área de la igualdad de oportunidades es de
competencia mixta entre la Comunidad y los Estados Miembros. El Tratado
contempla además mucha mayor cooperación intergubernamental entre los Estados
Miembros en la política común exterior y de seguridad. Esto permite "acciones
conjuntas" de los Estados Miembros; también en ambos "pilares" de la cooperación
conjunta, las posiciones comunes no sólo son obligatorias políticamente sino
también legalmente.4
La coordinación en la Unión Europea no se
organiza en el momento actual en forma consistente.5 En
algunas áreas de representación, por ejemplo la Comisión de la ONU sobre
Desarrollo Sustentable, la Comunidad Europea tiene participación completa,
subrayando el reconocimiento del interés común de los Estados Miembros. Sin
embargo, la representación de la Unión Europea dentro de la OIT no está resuelta
todavía debido a las dificultades para llegar a una coordinación común con el
acuerdo de los Estados Miembros.
La Comunidad Europea recibió el rango de
participante completo en las principales Conferencias de la ONU, incluyendo la
Cumbre Social y la Conferencia de Beijing. Si bien se le pidió a la Comisión que
jugara un rol en lograr posiciones europeas en común, la Comisión no pudo
negociar en nombre de los Estados Miembros -como puede hacerlo en el GATT/WTO.
Las delegaciones europeas fueron lideradas por las Presidencias europeas.6
En términos del seguimiento, la Comisión Europea
ha preparado varias comunicaciones de importancia.7 Estas
pueden estar referidas a las políticas de la Comisión exclusivamente o incluir
también a los Estados Miembros por separado. Las resoluciones 8
y directivas 9 del Concejo se aplican a los Estados Miembros
también.
Prioridades de la Unión Europea para la Cumbre
Social
El análisis que sirvió de base a la posición de
la Unión Europea en la Cumbre Social fue que el aumento del crecimiento
económico contribuye a la creación de empleo, lo cual lleva a la reducción de la
pobreza y reduce, por lo tanto, la exclusión social. La liberalización
progresiva del comercio internacional incrementará el crecimiento económico e
intensificará las políticas sociales, tanto en los países en desarrollo como en
Europa. En línea con esto, la Unión Europea optó por abordar, por un lado "los
problemas fundamentales del alto desempleo en Europa, la pobreza, la exclusión
social, y las necesidades sociales en un contexto post- industrial", y por el
otro, cumplir "su rol como actor internacional y como socio principal de los
países subdesarrollados en lo económico y en la cooperación.10
Las instrucciones para la delegación definían en
mayor detalle el 'empuje' principal de la política que la Unión Europea debía
sostener, es decir: "la apertura al comercio multilateral, y el deseo de mejorar
el acceso al mercado de la Comunidad, de modo de ayudar a los países en
desarrollo a conseguir un punto de apoyo en la economía mundial; mantener un
marco económico estable y coherente acompañado por medidas estructurales que
aseguren que el crecimiento económico es sustentable y crea puestos de trabajo;
un nivel de vida alto y sostenido, buena protección social y solidaridad
principalmente con los desempleados, los excluidos y las mujeres." Se consideró
que la cláusula social era "particularmente merecedora de discusión".11
Previo a la última ComPrep de enero de 1995 la
prioridad para la creación de empleo se hizo aún más pronunciada. "La UE se ha
propuesto zanjar la brecha entre las distintas políticas sociales y económicas
seleccionando al empleo como nueva prioridad."12 Al mismo
tiempo, los objetivos estaban ahora bien dirigidos a un marco internacional a
nivel multilateral y bilateral. Entre otras cosas, se propuso incluir una
garantía de condiciones de trabajo en el trabajo de la Organización de Comercio
Mundial sobre comercio internacional. Hizo también propuestas sobre la inclusión
de políticas de desarrollo social en las políticas de ajuste estructural del FMI
y Banco Mundial.13
El seguimiento de la Cumbre Social
Al momento presente, la Comisión está elaborando
un plan para el seguimiento de la Cumbre Social. Se centra en áreas
particulares, y las acciones que se presentan no son nuevas. La mayoría forman
parte ya de la política vigente. Se están discutiendo, entre otras, las
siguientes propuestas:
- "El Empleo" continuará siendo una prioridad
para las políticas económicas y sociales europeas, a través de la
implementación de las pautas adoptadas por la Cumbre Social en Essen, por
medio de, entre otros, la creación de empleo a través del crecimiento, la
reducción de los costos indirectos del trabajo y la mejora de la eficiencia en
el mercado de trabajo;
- Asegurar una cooperación más intensa entre la
OIT, el FMI, el Banco Mundial, y la OCM;
- ECOSOC asegurará un seguimiento coordinado de
las distintas conferencias de la ONU, con la colaboración de la Comisión de
Desarrollo Social;
- Referencias en los Acuerdos Bilaterales a la
Cumbre Social y al respeto por los derechos sociales y laborales básicos,
incluyendo los Convenios de la OIT, particularmente los de trabajo forzado,
trabajo infantil y el principio de no discriminación;
- Dar preferencia al conceder ayuda y
preferencias comerciales a países que respetan los derechos sociales y
laborales básicos;
- Integración de la pobreza en las acciones de
desarrollo a través de una evaluación sistemática de la situación de pobreza
en el país receptor. Estas deberían tomar en cuenta las políticas nacionales
dirigidas a reducir la pobreza y la desigualdad, indicadores de gasto público
en servicios sociales como proporción de otros gastos no productivos y una
apreciación del acceso a actividades productivas, especialmente para las
mujeres;
- El mejoramiento de la capacidad analítica para
perfeccionar el sistema de evaluaciones de sus programas, y medir su impacto
sobre la pobreza;
- Abrir un debate en 1996 en la Unión Europea
sobre la exclusión social, y convertirlo en una prioridad para el Fondo Social
Europeo, con el objetivo de combatir el desempleo.
- Alentar a los Estados Miembros a respetar el
Convenio sobre Trabajadores Migrantes y sus Familias y facilitar el trabajo de
los trabajadores migrantes en otros países europeos.
- La Comisión ha adoptado una Comunicación sobre
el Racismo y la Xenofobia y el Concejo ha propuesto designar a 1997 como el
"Año Europeo contra el Racismo". El Concejo Europeo de Madrid dio
instrucciones a la Comisión Consultiva de completar un estudio de factibilidad
para un Centro Europeo de Monitoreo del Racismo y la Xenofobia a tiempo para
la reunión del Concejo Europeo en junio de 1996.
- A los efectos de incluir a la sociedad civil,
la Comisión organizará cada 18 meses un Foro Europeo con asociados sociales y ONGs para debatir sobre las políticas sociales; el primero se realizaría en
marzo de 1996.
- A partir de una iniciativa holandesa, se
organizará una reunión de expertos en abril de 1996 en Oslo (Noruega) sobre el
compacto 20:20.14
- En 1997 y 1999 se realizarán reuniones de
expertos para seguir la evolución de las cuestiones fundamentales sobre
desarrollo social, cubriendo aspectos internos y externos de las políticas de
la Unión Europea, a la luz de la sesión especial de la Asamblea General de la
ONU y el análisis de la implementación del Programa de Acción en el año 2000.
Preparación y seguimiento de Beijing
En la Conferencia de Beijing los principios clave
sostenidos por la Unión Europea fueron: el reconocimiento de los derechos
humanos de las mujeres como parte integral inalienable e indivisible de los
derechos humanos universales; las mujeres como actores dinámicos y no víctimas;
igual acceso de las mujeres a recursos y oportunidades económicas, igual
participación de las mujeres en la toma de decisiones, en lo público y en lo
privado; el combate a la violencia hacia las mujeres; solidaridad contra la
exclusión y la pobreza; erradicación de las brechas de género en el acceso a los
servicios básicos; solidaridad con otras regiones y cooperación para el
desarrollo. Las prioridades quedaron formuladas a un nivel muy general hasta el
final.15
En términos de los logros de la Conferencia de
Beijing, la Comisión Europea informó que se lograron progresos específicos en el
campo de los derechos humanos, en el sentido de que las cláusulas con
especificidad cultural no fueron tan fuertes; el conflicto sobre 'igualdad' o
'equidad' en las relaciones entre mujeres y hombres se resolvió en favor de la
'igualdad'. Los derechos reproductivos llegaron más lejos que en El Cairo, hasta
incluir asuntos relacionados con la sexualidad femenina.16
En cuanto al seguimiento, la Comisión se propone
emitir una Comunicación sobre el Día Internacional de las Mujeres, el 8 de marzo
de 1996. En el área de Mujeres y Desarrollo hay previstas reuniones regionales
de seguimiento con ONGs de distintos continentes el próximo año, organizadas en
cooperación con WIDE (Women in Development Europe).
Directivas y resoluciones europeas sobre las
Cumbres
Para que sea posible evaluar el seguimiento de
las dos conferencias es necesario comparar los compromisos hechos en las mismas
con los actuales compromisos u obligaciones políticas o legales de la Comunidad
y de sus Estados Miembros. En este párrafo se examina el marco existente dentro
de la Unión Europea que se relaciona con la Cumbre Social y la Conferencia de
Beijing.
Dentro de la Unión Europea la cuestión de la
igualdad de oportunidades y la del Empleo son prioridades tope, distinguidas
como objetivos clave además para la Cumbre Social y la Conferencia de Beijing.
Durante las Cumbres Europeas de Essen, Cannes y Madrid, el Concejo acordó que
"la lucha contra el desempleo y por igualdad de oportunidades sigue siendo la
tarea más importante que enfrentan la Comunidad Europea y sus Estados Miembros."17
Esto estuvo claramente reflejado en la manera en
se ha dado forma a un marco europeo para principios políticos y legales que
subyacen a la implementación de políticas en ese sentido. En términos de
Cooperación Externa se han realizado algunos progresos, incluyendo la dimensión
de género así como de desarrollo social en los principios para las políticas de
desarrollo. Es importante anotar, sin embargo, que estos son de todos modos
mucho menos obligatorios que los principios adoptados en el campo del empleo e
igualdad de oportunidades.
Notas:
1
Comisión Europea, "The European Union Facing the Challenges of the 4th World
Conference on Women", Office of Official Publications, 1995. CC-9-95-485-E-C.
2 Bajo el Tratado
de Maastricht las políticas comunes de relaciones exteriores y seguridad,
justicia y asuntos internos se colocaron bajo "pilares" intergubernamentales.
3 Tratado de
Maastricht.
4 Comisión
Europea. "Commission Report for the Reflection Group. Intergovernmental
Conference 1996" Oficina de Publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas,
Luxemburgo 1995, CC-89-95-35T-EN-C.
5 Este año se
realizará la Conferencia Inter Gubernamental (CIG) con el objetivo de resolver
algunas cuestiones urgentes en el área de la cooperación, coordinación,
competencias, división de responsabilidades y procedimientos para la toma de
decisiones en la Unión Europea.
6 Francia en
Copenhagen y España en Beijing. Durante ambos eventos los Estados Miembros de la
Unión Europea acordaron con la posición única de la Unión Europea.
7 Una Comunicación
para el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo es un mecanismo formal para que
la Comisión exprese su opinión y haga propuestas sobre un tema específico al
Consejo y al Parlamento.
8 Una Resolución
del Consejo es una decisión formal tomada por el Consejo de Ministros. No es
obligatoria para los Estados Miembros ni para la Comisión.
9 Una Directiva
del Consejo es una ley europea tomada por el Consejo de Ministros. Es
obligatoria para la Comisión Europea y los Estados Miembros.
10 Documento
interno para la Reunión del Comité Preparatorio, Agosto 22 -Setiembre 2, p.5,
20-30.
11 ibid. pp. 5-7.
12 Comunication
de la Comission au Conseil et au Parlement sur les Prioritiés de I'Union
Européenne au Sommet Mondial Pour le Développement Social. (Copenhagen Mars
1995, Communication de M. Marin et M. Flynn, diciembre 20 1994, COM(94)479.
13 EI Comité
Económico y Social expresó una opinión similar, acentuando la importancia de una
cláusula social: "(...)un enfoque que no tiene nada en común con el
proteccionismo. Por eI contrario, una aplicación difundida de estos principios
favorecería el comercio asegurando que todos los trabajadores gozan de iguales
derechos básicos y los consumidores tienen garantías razonables de que las
mercaderías que adquieren no fueron producidas bajo condiciones de trabajo
inhumanas". Opinión sobre la Cumbre Mundial para el desarrollo Social,
Publicación Oficial de las Comunidades Europeas, 2.5.95, No C110/48.
14 Se está
preparando un documento por parte de las agencias especializadas de la ONU, el
Banco Mundial, Noruega, Holanda, Canadá, Bangladesh, Uganda y Chile; se espera
participación europea de Alemania, Dinamarca, Austria, Irlanda, Suiza y
Finlandia.
15 Comisión de
las Comunidades Europeas. Documento Interno de Trabajo de la Comisión sobre la
participación de la Unión Europea en la Cuarta Conferencia Mundial sobre las
Mujeres; "Action for Equality, Development and Peace", Bruselas, 10.02.1995,
SEC(%)247. Comisión de las Comunidades Europeas. Comunicación de la Comisión al
Consejo, "A New Partnership between Men and Women: Equal Sharing and
Participation. The Priorities of the European Community for the UN Fourth World
Conference on Women". Bruselas, 20.05.1995, COM(95)221 final.
16 Comisión
Europea Informe de Evaluación, Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres, la
Igualdad y la Paz, Informe interno 1995.
17 Consejo
Europeo de Madrid, 15 y 16 de Diciembre 1995, Conclusiones de la Presidencia,
16.12.1995, SN 400/95 EN. |
