2000
La Realidad de la Ayuda en el 2000
Reality of Aid
La realidad de la ayuda en el alba del nuevo milenio es que no ayuda a eliminar la pobreza: más de cuatro millones de niños nacidos en el 2000 morirán antes de cumplir los 5 años. Los hechos de la pobreza mundial en el año 2000 condenan el orden político, económico y social del mundo. Más de 40 % de los hogares de Asia meridional siguen en la pobreza absoluta. Es probable que la pobreza absoluta a fines de 1999 haya aumentado a 1.500 millones de personas, 25% de la población mundial.
Aunque la globalización económica aumentó la riqueza de muchos y permitió más oportunidades y opciones para la población de países ricos y pobres, también provocó consecuencias adversas tanto en los países industrializados como en desarrollo. La brecha entre países ricos y pobres, y entre pobres y ricos aun en los países más ricos, sigue ampliándose. Esta brecha no refleja sólo desigualdades extremas en el ingreso, sino desigualdades estructurales, sociales y políticas que llevan a gran cantidad de gente a la pobreza. La brecha de la pobreza se refleja en la creciente distancia entre el ingreso por habitante de los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE y la ayuda que conceden. En términos concretos, los países de la OCDE tomaron la decisión consciente de descuidar las necesidades de la gente que vive en la pobreza, a pesar del abrumador discurso que asegura lo contrario.
Las crisis en Angola, Somalia y
América Central costaron miles de vidas en los últimos años sin causar los
cambios esenciales en el volumen y la naturaleza de la ayuda. Mientras tanto, la
crisis financiera en Asia generó una respuesta rápida y significativa de
gobiernos e instituciones. Claramente, la ayuda sigue siendo más una
herramienta política que humanitaria.
El Banco Mundial declaró que la
crisis asiática ha terminado, pero su impacto social, tanto dentro como fuera de
la región, se agrava. La pobreza se profundiza a nivel mundial. Algunos países
se retrasaron dos décadas en el desarrollo, e incluso en los países más ricos,
la gente más pobre se sigue empobreciendo.
La mayoría de los principales
organismos reconocen que el modelo anterior de ayuda y desarrollo orientado al
crecimiento resultó inadecuado. La proposición de que el crecimiento económico
por sí solo resolverá las necesidades de largo plazo mientras los programas de
emergencia llenarán las brechas en el corto, también se considera falsa. Se
acepta que se deben revisar las estrategias para la erradicación de la pobreza y
la ayuda. El crecimiento es una condición necesaria pero insuficiente para la
reducción de la pobreza y lo mismo se puede decir con respecto a la ayuda.
Durante el año pasado, la
mayoría de los gobiernos donantes hicieron de Shaping the 21st
Century
(S21C) y su objetivo de erradicación de la pobreza el centro de su política de
ayuda. Muchos dieron pasos para aplicar una política de ayuda más coherente y
transparente, mejorando la supervisión de las corrientes de ayuda y sus
impactos, y prometieron hacerla más efectiva. Pero el discurso no se tradujo en
aportes a un nivel que pueda cumplir con las metas del S21C.
En todo caso, la concentración
en el S21C tendió a usurpar la responsabilidad de los donantes de encarar con
seriedad la agenda más amplia: la de lograr el desarrollo social mundial asumido
en la Cumbre Social de Copenhague. El seguimiento de los países donantes a la
Cumbre Social debe asegurar que el S21C es una parte integral, y no una
alternativa, de esa agenda más extensa.
Es importante efectivizar la
ayuda, pero este es un concepto relativo. La ayuda es sólo un elemento más de la
estrategia para erradicar la pobreza. Su eficacia depende de otros factores
contextuales: el comercio, la inversión y el respeto de los derechos humanos,
entre otros. Esto permite que los gobiernos y la gente afectada directamente por
la pobreza, resuelvan los problemas que la causan.
Se requiere una redistribución
de la riqueza y el cambio de las estructuras de poder, tanto en los países
pobres como entre el Norte y el Sur. El concepto de desarrollo y sus objetivos
se deben cuestionar, discutir y modificar. Es importante aclarar dónde se ha
fijado la agenda y por quiénes para asegurar la transparencia y asignar
responsabilidades.
Las estrategias de desarrollo
se deben vincular, en primer lugar, a asegurar los derechos humanos básicos
–incluso la dignidad- y a crear oportunidades de vida y de sustento. También se
deben vincular a esfuerzos auténticos para cambiar el proceso de decisiones y la
responsabilidad –así como los recursos que las posibiliten- a los países y las
poblaciones que padecen los peores efectos de la pobreza. Los donantes
multilaterales, los gobiernos y las ONG deben preguntarse: ¿Los marginados
realmente están incluidos en el proceso de desarrollo, o sólo en las propuestas
de financiación? ¿Se puede alcanzar una auténtica relación de socios cuando
grandes sectores de la sociedad padecen exclusión debido a su pobreza, género u
origen étnico? ¿Cuál es la definición de desarrollo que cuenta?
Los países donantes y los
receptores se comprometieron por igual con la erradicación de la pobreza. Ambos
deben ser responsabilizados. Pero la “sociedad” es poco posible cuando la
desigualdad crece y mientras se pide a los gobiernos de los países en desarrollo
que acepten condiciones en lugar de llegar a un consenso. En este ambiente, un
diálogo sincero sobre un nuevo modelo para la erradicación de la pobreza podría
ser más realista que una falsa sociedad según el viejo modelo.
El hecho de que más de mil
millones de personas viven y mueren en la pobreza no es una trágica vuelta del
destino, sino algo intencional. El objetivo de eliminar la pobreza absoluta
sigue siendo viable. La mayoría de los gobiernos se comprometieron con este
objetivo. Si ha de convertirse en realidad, existe la urgente necesidad de
adoptar un enfoque concertado y creativo para remplazar el viejo modelo de ayuda
dirigido por los donantes. Este debe incluir a los gobiernos, a la sociedad
civil y a los donantes. Asimismo, debe incluir la canalización de recursos
suficientes para permitir esfuerzos concretos de erradicación de la pobreza.
Pero por sobre todas las cosas, se debe concentrar en permitir que la gente que
vive en la pobreza tenga el poder de cuestionar las fuerzas que crean la
pobreza.
El costo de la globalización
El PNUD señala que la crisis
financiera asiática representó la pérdida de empleo para 13 millones de personas
y la caída del salario real entre 40 y 60%, sólo en Indonesia. En Brasil, a
fines de 1998, 50% de la población que había salido de la pobreza desde 1994
cayó de nuevo en ella.
El continente africano ingresa
al nuevo milenio con 44% de la población subsahariana aún por debajo de la línea
de pobreza. Aunque África subsahariana cuenta con 80% de los países más pobres y
más endeudados, sólo Mozambique fue uno de los 10 principales receptores de AOD
en 1996/97.
El mundo no sólo ingresó al año
2000 con la mayoría de su población luchando con menos de 2 dólares por día;
también ingresa al nuevo siglo preparado para aceptar que casi mil millones
seguirán en la pobreza dentro de 15 o 20 años.
Si la globalización de los
mercados financieros y laborales, de la comunicación y el comercio son
inevitables, entonces la globalización de los derechos y las responsabilidades
debería ser imperativa en la política internacional de desarrollo.
El fracaso del liderazgo político
Es evidente que la ayuda por sí
sola no puede erradicar la pobreza. Pero sí puede contribuir con este fin si
tiene un enfoque integral de desarrollo que encare las desigualdades entre y
dentro de los países. La prioridad política para reducir la pobreza es
significativa sólo cuando se concede igual prioridad a superar las causas
de la pobreza, que incluye el acceso desigual a la educación, la información y
el proceso de decisiones, así como los recursos materiales.
La ayuda es un representante
del compromiso político del Norte para generar mayor justicia mundial. Lo que
hace falta es el impulso político que convierta la superación de la pobreza, no
en la competencia de un departamento de mediana jerarquía en el gobierno, sino
en una de las principales prioridades que guíen la política general de los
gobiernos en los países donantes y en desarrollo por igual. El desafío es que
los líderes políticos, y especialmente los del Norte, trasciendan la ayuda y
trabajen para lograr enfoques más profundos e integrales contra la pobreza.
Es inevitable que haya
ganadores y perdedores en la carrera de la globalización. Pero es casi seguro
que la pequeña elite y la creciente clase media que fijan las reglas de la
carrera, serán los ganadores, y que los perdedores serán una gran cantidad de
personas pobres, la mayoría viviendo en los países en desarrollo. Por el
momento, cuestiones fundamentales como las de asegurar que el proceso de
globalización económica mejore, y no reduzca la seguridad humana, apenas se
plantean, y mucho menos se responden, en los foros de comercio mundial y en los
ministerios de gobierno.
Llevó un tiempo penosamente
largo para que los donantes oficiales reconocieran que los programas de ajuste
estructural del Banco Mundial/FMI agravaron, con frecuencia, la situación de las
personas en situación de mayor vulnerabilidad. Las soluciones en materia de
transparencia y libre mercado que se ofrecen a los países pobres comparten
muchas características con los modelos de ajuste. Así como la ayuda se ha usado
para mitigar los costos sociales del ajuste estructural, ahora parece que se
está usando para mitigar los costos de la globalización rápida. Es fundamental
que el impacto social del cambio estructural se evalúe antes de tomar las
decisiones para asegurar que la propia restructura incorpore medidas positivas
para mejorar el bienestar de la gente que está viviendo en la pobreza.
El enfoque de los países
donantes sobre la carga de la deuda también ilustra el fracaso de los líderes
políticos para tratar a la pobreza como un problema y para tomar en cuenta el
impacto humano de sus decisiones. La negativa diaria de otorgarle educación y
atención médica a los niños de África para pagar deudas por las cuales ellos y
sus familias no tienen responsabilidad alguna a personas y países que en el peor
de los casos tienen una situación económica cómoda, es una injusticia
fundamental que no puede continuar.
La importancia de la equidad
Una década después de que el
Banco Mundial publicara en 1990 el Informe sobre la Pobreza, se reconoce
que la profunda desigualdad del ingreso y el acceso social, es una causa, así
como una consecuencia, de la pobreza. Un número cada vez mayor de economistas
sugiere que la desigualdad en el ingreso inhibe por sí misma el crecimiento y la
reducción de la pobreza, y que el crecimiento más el incremento del gasto
social, quizá sea una respuesta insuficiente desde que los sistemas sociales,
políticos y económicos canalizan el poder y los recursos inexorablemente hacia
aquellos que ya los disfrutan.
América Latina es la región con
la distribución menos equitativa de riqueza e ingresos. La pobreza extrema se
podría erradicar en países como Argentina, Brasil, Chile y México a través de la
redistribución, sin la necesidad de ayuda extranjera.
La ayuda se debe gastar tanto
en las intervenciones que beneficien a los pobres directamente, como en apoyar
un ambiente político más amplio para la eliminación de la pobreza en el que
estos puedan expresar sus intereses. En ambos casos, la cadena de causalidad
entre el gasto de cada dólar de ayuda y el beneficio que rinde a los pobres debe
ser evidente y plausible.
El informe Reality of Aid
2000 (Realidad de la Ayuda en el 2000) destaca la inquietud de las ONG en
todos los países de la OCDE para que los donantes traduzcan en la práctica la
orientación hacia la pobreza de sus políticas. El capítulo de India apunta a que
los donantes cambien las prioridades y la concentración de sus programas en el
país. A pesar de la retórica de la reducción de la pobreza, el Departamento de
Desarrollo Internacional ha desplazado programas a estados indios donde “este
cambio seguramente habrá de abrir importantes oportunidades comerciales para las
compañías . . . dado que estados como Andhra Pradesh, Orissa y Gujarat se
encuentran a la vanguardia de las reformas de mercado en India”.
Reducción de la pobreza y
educación básica
Antes que se pueda liberar el
impacto que tienen otros servicios sociales, como la atención médica, es
necesario el acceso generalizado a la educación de calidad para reducir la
pobreza. Pero 40 % de los niños en los países en desarrollo crecen sin concluir
los cuatro años de enseñanza primaria, el mínimo necesario para tener la
posibilidad de adquirir capacidad básica para escribir, leer y hacer cuentas.
En los años 90, los donantes y
los gobiernos reconocieron la importancia crucial que representa aumentar el
acceso a la enseñanza básica. Pero la meta que se fijó a sí misma la comunidad
internacional para conquistar la enseñanza primaria universal ya se trasladó del
2000 al 2015. Y, aun cuando el significado de “educación” se limita a
“matrícula”, el pronóstico de la tendencia actual es que una cifra estimada de
75 millones de niños estarán fuera de la escuela para el año 2015.
Los donantes y los gobiernos
podrían hacer mucho más para mejorar la efectividad estratégica que ejerce la
cooperación para el desarrollo como catalizador de la reforma educativa.
Aumentar el volumen y mejorar la dirección de la ayuda es una parte de lo que
hace falta para redinamizar el movimiento “educación para todos”, pero aun más
importante es aprovechar la energía y capacidad de las organizaciones de la
sociedad civil como actores del proceso de cambio.
En muchos de los países más
pobres del mundo, tanto la cobertura como la calidad de la educación básica se
deterioraron en gran medida en los últimos 25 años, y las conquistas de los años
60 y 70 se perdieron. Casi todos los países en desarrollo padecen brechas
crecientes entre ricos y pobres y entre hombres y mujeres. La universalidad de
la matrícula primaria en América Latina, por ejemplo, se reduce drásticamente
por el hecho de que 4 de 9 alumnos pierden el primer año. En Burkina Faso, los
niños con mayores ingresos tienen 12 veces más probabilidades de concluir la
enseñanza secundaria que sus pares más pobres.
Quizá la mayor falla de la
política educativa en los años 90 ha sido la incapacidad para superar la
creciente tendencia hacia los sistemas educativos de dos niveles: uno para los
ricos, y otro subfinanciado, mal administrado e ineficaz, para los pobres.
En muchos países, tanto pobres
como ricos optan por abandonar las escuelas públicas: los que no son pobres
colocan a sus hijos en la creciente cantidad de escuelas privadas; los más
pobres retiran a sus hijos (sobre todo a las niñas) de la escuela completamente.
Un plan coherente para que la
educación sirva a los pobres y a los marginados exige, por un lado, un ambiente
macroeconómico que lo posibilite (la carga del pago de la deuda por sí sola
puede paralizar la capacidad del gobierno para planificar y mantener la
inversión en la educación) y, por otro, un proceso nacional de reformas
participativo y transparente.
Propiedad y sociedad
La importancia de desarrollar
la propiedad y el liderazgo de los países es considerada con frecuencia un
principio de la cooperación para el desarrollo y una condición para el progreso,
en gran medida porque no es probable que los esfuerzos en materia de ayuda
tengan éxito si se obliga a los receptores a aplicar los programas. En la
práctica, la propiedad suele ser nominal la mayoría de las veces.
Frecuentemente, los llamados “planes gubernamentales” fueron elaborados por
consultores (en ocasiones nacionales) que trabajan con términos de referencia
diseñados en gran parte por los donantes.
Los donantes deben tomar en
cuenta el bosque y no sólo los árboles para trascender las prioridades de
desarrollo definidas a nivel nacional hasta llegar a los compromisos acordados a
nivel internacional sobre desarrollo y reducción de la pobreza. Los gobiernos
del Sur participan de esos compromisos a través de los diversos acuerdos de la
ONU firmados en los años 90. Sería menos condescendiente y más eficaz pedirle a
ambos bandos que respondan si han aplicado los acuerdos internacionales (por
ejemplo, en los ámbitos de la igualdad de género y en la inversión en los
servicios sociales básicos) en lugar de que los donantes impongan las
condiciones.
En el contexto de la reducción
de la ayuda oficial, los donantes se refieren al aumento de la inversión privada
como si fuera una alternativa. En América Latina, el crecimiento financiado en
gran medida por el ingreso de capital extranjero, sin la reforma institucional o
la política pública diseñada para aumentar el empleo, rápidamente desembocó en
crecimiento inestable.
De 1990 a 1997, los mercados
emergentes rebosaban de capitales extranjeros. Pero los movimientos de capital
apenas habían comenzado a disminuir como resultado de la crisis financiera
internacional cuando fuimos testigos de la precariedad y la debilidad de los
cimientos que sostenían el equilibrio macroeconómico. Los movimientos erráticos
de capital de corto plazo provocaron la volatilidad y la precariedad de las
economías de los países en desarrollo.
La equidad de género ya no
es un “optativo adicional”
Varios capítulos de Reality
of Aid 2000 informan de importantes avances en el tratamiento de los temas
de equidad de género en los enfoques oficiales relativos a la reducción de la
pobreza. En los países que no le otorgaron prioridad a este problema en el
pasado, hay evidencia de cambio. Pero esto nos lleva de vuelta al tema de la
equidad y el cambio estructural. Hay una mayor proporción de mujeres que de
hombres en los grupos más vulnerables y marginados. Hasta que se cuestionen y se
cambien las relaciones de poder y el acceso a la información y los recursos, el
volumen y la orientación de la ayuda tendrá poco impacto en la calidad de sus
vidas.
La política de concentración
no se practica
Como parte del esfuerzo para
aumentar la efectividad de la ayuda y de concentrarse en países que
probablemente tengan resultados positivos, varios donantes reafirman su
intención de concentrar la AOD. Informes anteriores de Reality of Aid
señalaron la brecha que existe entre el discurso de los donantes sobre la
concentración y la realidad. Los últimos datos revelan que la concentración de
la ayuda se reduce en lugar de aumentar. En 1986/87, de la ayuda del CAD el 30%
se concentró en los primeros 15 países. En 1996/97, esa cifra se redujo a 25%.
El gasto no se concentra en
los países más pobres
La AOD de los países de bajos
ingresos y de menor desarrollo descendió USD 3.600 millones en 1997, más del
12%. Aunque es verdad que la proporción del total de ayuda destinada a estos
países aumentó un punto porcentual en 1997, los países más pobres del mundo (con
un ingreso promedio por habitante inferior a 2 dólares por día) reciben
porcentajes lamentablemente reducidos de ayuda.
La asignación de la ayuda a los
países donde viven los pobres quizá sea una medida primitiva, pero también es un
primer paso fundamental en el camino de la erradicación de la pobreza. La ayuda
puede actuar como catalizador, pero su función siempre será subsidiaria a la de
las influencias más importantes sobre la pobreza, que incluyen la política del
gobierno, la estabilidad económica y social, el comercio mundial y la situación
financiera, así como los esfuerzos de las personas en situación de pobreza.
Debemos subrayar dos puntos
importantes, en lo que refiere a la eliminación de la pobreza:
-
En primer lugar, la ayuda
no puede sustituir a otros tipos de acción. Los países más ricos no pueden
pensar que están tomando acciones significativas contra la pobreza si otorgan
asistencia pero no resuelven algunas de las desigualdades estructurales que
obligan al 25% de la población mundial a vivir en la pobreza absoluta. De la
misma manera, los países pobres no se deben concentrar sólo en la incapacidad
de los donantes de la OCDE para cumplir sus compromisos internacionales,
cuando la reforma de la política nacional también es un ámbito de obligaciones
incumplidas.
-
En segundo lugar, todos
los gobiernos deben ver la ayuda como un recurso escaso y valioso que no se
debe malgastar en proyectos que realcen el prestigio o resulten convenientes a
los donantes o los receptores, pero que sean irrelevantes para los más pobres.
Cuando los gobiernos –donantes y receptores- saben que los programas no están
funcionando bien, aunque cumplen con los criterios técnicos para satisfacer
las necesidades básicas, no deben seguir apoyándolos sólo para influir sobre
sus electores o sus clientes.
Otra importante tendencia de la
ayuda que fue visible en los años 90 – y que puede ser positiva y negativa en
relación con la eliminación de la pobreza – es la creciente integración de los
enfoques de los gobiernos de la OCDE hacia las políticas de ayuda, cooperación
para el desarrollo, relaciones exteriores, comercio y seguridad. Por un lado,
esto mejora la coherencia; por el otro, año tras año se pide que los recursos
cada vez menores hagan más y más.
Hacia un nuevo marco para la
seguridad humana mundial
Una agenda mundial de seguridad
humana, cuya principal prioridad asegure que la gente pueda gozar de la
estabilidad económica, social y política, seguramente podrá lograr un consenso
político y público eficaz.
El crecimiento económico, según
la teoría, debe tener un efecto directo en el alivio de la pobreza. Sin embargo,
los beneficios del crecimiento económico en los años 90 no condujeron a la
mejoría de la distribución desigual del ingreso en los países en desarrollo. La
inestabilidad causada por los movimientos volátiles de capital hizo que el
establecimiento de un nuevo marco internacional financiero sea la orden del día.
Se reconoce –incluso dentro del
Banco Mundial- que las recetas neoliberales vinculadas al Consenso de Washington
no funcionaron. No obstante, queda claro que las alternativas sólo se plantean a
nivel retórico y que no se llevan a la práctica. Iniciativas como Realidad de la
Ayuda y Control Ciudadano tienen un papel importante que cumplir para discutir y
remodelar las políticas de desarrollo y de ayuda y proponer pasos concretos para
alcanzar la seguridad humana mundial.
|
