2001
El Acuerdo de Cotonou
Tetteh Hormeku; Kingsley Ofei-Nkansah
Third World Network-Africa
El Acuerdo de Cotonou entre la Unión Europea (UE) y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) será un obstáculo en las gestiones para fortalecer la colaboración económica Sur-Sur. En el caso específico de África, atentará decisivamente contra la estrategia de colaboración continental en aras del desarrollo económico y dejará en su lugar un continente con un atraso de décadas. A pesar de contar con una gran dosis de retórica sobre la seguridad alimentaria, el Acuerdo, sucesor de la Convención de Lomé, probablemente reforzará los obstáculos estructurales a la seguridad alimentaria en los países de ACP.
Dos elementos
del acuerdo ACP-UE firmado en febrero del 2000 son fundamentales para las
gestiones de largo plazo de integración del desarrollo económico de los países
de ACP. El primero refiere al nuevo marco de interacción económica entre los
países de ACP y Europa. El segundo a las disposiciones sobre las condiciones de
acceso de los inversores, las empresas y los productos europeos a las economías
de ACP. Si los países de ACP aplican dichas disposiciones, las mismas removerán
los instrumentos políticos que dichos países han adoptado para alcanzar un
desarrollo equilibrado de sus economías, a nivel individual y en relación con
las demás.
El nuevo
marco reagrupa a los países, separa a los más débiles
En la tercera
parte del nuevo acuerdo las partes aceptan comenzar las negociaciones en el año
2002 con el fin de que los llamados “acuerdos de sociedad económica” (ASE) estén
vigentes para el 2008. A partir de esa fecha, el grupo de ACP, como existe en la
actualidad, dejará de tener importancia alguna en lo que concierne a sus
relaciones económicas con Europa.
El Acuerdo de
Lomé fue un acuerdo general de comercio y ayuda aplicable a todos los países
participantes de ACP. En el régimen posterior a Lomé IV, Europa establecerá
distintas relaciones con estos países. Se proyectan tres grandes categorías de
países: a) países menos desarrollados (PMD) integrantes del grupo de ACP; b)
países no PMD que estén dispuestos y sean capaces de ingresar al régimen de ASE;
y c) países no PMD que no estén dispuestos o no sean capaces de ingresar al
régimen de ASE.
Cada
categoría representa una relación comercial distinta con la UE. Los PMD, que
supuestamente son los más pobres de los pobres, seguirán gozando de preferencias
comerciales no recíprocas para sus productos en los mercados de la UE. Además,
el acuerdo compromete a las partes a un proceso que, para el 2005, permitirá el
acceso libre de impuestos a los mercados de la UE para esencialmente todos los
productos de los PMD. La UE defendió vigorosamente los términos “esencialmente
todos”, por oposición a “todos” los productos. Esas palabras constituyen una
fórmula por la cual la UE puede excluir los productos de ACP que compiten con
los productos europeos. Sin embargo, es posible que esos productos pertenezcan a
sectores de los países de ACP que más necesitan acceder a los mercados de la UE.
Para los
países no PMD que no pueden contraer el acuerdo de sociedad con la UE, la UE les
proporcionará, luego de evaluar su situación en el año 2004, un “nuevo marco
para el comercio, equivalente” al que existe en la actualidad, pero de plena
conformidad con las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Básicamente, esto significa que esos países perderán la condición preferencial
que les regía por las Convenciones de Lomé. El acceso preferencial que quede
será aquel que la UE otorga generalmente a todos los países en desarrollo.
Los países no
PMD que estén dispuestos y sean capaces de ingresar al régimen de ASE así lo
harán. El contenido principal de estas relaciones será la eliminación recíproca
de las barreras al comercio entre las dos partes. Es decir, cada parte —la UE y
la respectiva economía de ACP— concederá un acceso equivalente a sus respectivos
mercados a los productos de la otra parte.
Los países de
las tres categorías no tienen por qué negociar necesariamente con la UE como
grupo. Esto se aplica especialmente a los no PMD. Los países pueden decidir por
su cuenta si están dispuestos y son capaces de ingresar a los acuerdos de
sociedad económica u otras formas de instrumentos equivalentes. Pero incluso
para aquellos que sí quieren ingresar a estos acuerdos, es poco probable que
dicho acuerdo se base en las necesidades de desarrollo pertinentes a su propia
etapa de desarrollo.
Consecuencias
para la integración africana
Los países
africanos son por lejos el mayor bloque del grupo de ACP, integrado por 71
países. Las consecuencias del Acuerdo de Cotonou para la integración del
continente son sumamente ilustrativas.
La impronta
hasta la fecha del proceso de integración económica africano, sea a nivel
continental o regional, es un reflejo de las debilidades inherentes de cada una
de las economías integrantes. La mayoría de estas economías son demasiado
pequeñas para ser viables por sí mismas. De igual importancia, la producción,
distribución y otras estructuras internas de estas economías no están
relacionadas entre sí. Esta fragmentación interna se repite a nivel continental,
donde la mayoría de los países exportan cultivos agrícolas similares a mercados
extranjeros, habitualmente europeos.
Por lo tanto,
la integración económica, como está planteada en el Plan de Acción de Lagos y
luego en el Tratado de Abuja, pretende vincular estas economías entre sí para
ampliar los mercados de los productos y también vincular entre sí las materias
primas, el capital y otros factores de producción. Igualmente importante es
asegurar un equilibrio equitativo para que algunos países, especialmente los
pequeños, no salgan perdiendo.
Dada la
evidente dificultad de reunir a economías y tradiciones tan diversas, es
comprensible que la estrategia del Plan de Acción de Lagos y el tratado de Abuja
sea fomentar los grupos económicos regionales que ya existen, como la Comunidad
Económica de los Estados de África Occidental (Ecowas) y la Comunidad de
Desarrollo de África Austral (SADC), para que actúen como base de la gradual
coordinación a nivel continental de las economías africanas.
Europa tiene
prioridades distintas
La Unión
Europea tiene prioridades distintas. Las economías africanas siempre cumplieron
una función especial para Europa, como fuentes de materias primas y de mercados
para sus productos. Hoy en día, los responsables de elaborar las políticas
europeas ya no necesitan del grupo de países de África (así como del Caribe y
del Pacífico) para satisfacer esas necesidades.
En parte,
esto se debe a que Europa ya no depende de las materias primas africanas. En
parte, el colapso sostenido de la mayoría de las economías africanas significa
que los niveles de ingreso en la mayoría de estos países no los convierte en
mercados eficaces para los productos industriales de Europa. Los mercados a los
que Europa apunta son los de las llamadas economías de alto rendimiento, dentro
y fuera de África, por los que compite con otros países industrializados como
Estados Unidos y Japón.
Los acuerdos
de libre comercio propuestos con estas economías elegidas responden a su
necesidad competitiva de conseguir esos mercados de alto rendimiento (con la
ventaja agregada al restarle la carga administrativa y financiera que implicaban
las grandes agrupaciones del pasado). Apenas un mes después de haber concluido
el nuevo acuerdo de asociación con los países de ACP en febrero del 2000, la UE
adoptó un acuerdo de libre comercio con México, un país que ya integra la zona
de libre comercio con Canadá y Estados Unidos.
Estos
instrumentos no sólo reforzarán las diferencias en la fortuna económica de los
países africanos, ya que las economías de menor éxito son separadas de las más
exitosas y alentadas a tratar con Europa, su principal mercado, de forma
separada. El objetivo de los acuerdos de cooperación económica, que reúnen a las
economías más fuertes con las más débiles para que puedan reforzarse mutuamente
y eliminar sus desequilibrios estructurales, se revierte.
Además, para
los países más exitosos, la naturaleza de la relación comercial prevista —el
libre comercio recíproco— es tal que no puede existir con los demás países
africanos. Por lo tanto, se establece una relación privilegiada entre la UE y
las economías africanas exitosas, lo cual aísla a las economías de mayor éxito
de las menos exitosas.
Finalmente,
el nuevo Acuerdo de Cotonou anima a los países africanos a agruparse en formas
distintas a las ya existentes, correspondientes a formas más o menos
geográficamente “naturales”, para sus relaciones con la UE. En la preparación de
las negociaciones, documentos de la UE apoyaban el fortalecimiento de la Unión
Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) a costa de ECOWAS.
Aparte de la
fragmentación de las organizaciones económicas africanas existentes, el nuevo
acuerdo entre la UE y ACP representa un obstáculo para el futuro de la
integración regional en otro sentido. O sea, con relación a los medios por los
cuales las partes buscarán regular el acceso y la operación de los agentes
económicos (por ejemplo, inversores) en sus economías. Fundamentales entre
dichas normas son las relacionadas con la protección a la propiedad intelectual,
la política de competencia y los derechos para la protección de los inversores
extranjeros.
Posturas
africanas en contra de las normas de la OMC
En lo que
respecta a la propiedad intelectual, las disposiciones del nuevo acuerdo
comprometen a las partes a cumplir plenamente las reglas del acuerdo de Derechos
de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) de la OMC.
Esto se opone
a las reivindicaciones de la mayor parte del Sur en desarrollo. Desde la firma
del acuerdo de la OMC, los gobiernos de los países en desarrollo han protestado
contra sus injustas condiciones que perpetúan el monopolio tecnológico de las
compañías trasnacionales, debilitan las medidas para promover la transferencia
tecnológica y la adaptación de la tecnología a las necesidades de los países en
desarrollo y permiten que el conocimiento tradicional sobre la medicina y otros
ámbitos sea pirateado por compañías europeas y del resto de Occidente. De hecho,
mientras se negociaban los nuevos acuerdos de asociación, los países africanos
presentaban propuestas para modificar profundamente el TRIPS en la OMC, con el
apoyo de la mayoría de los países en desarrollo restantes.
Con respecto
a la política de competencia, al parecer las disposiciones apuntan a impedir el
abuso del mercado. Pero el texto referido al “acceso al mercado” y al “ambiente
propicio a las empresas” sugiere que los europeos buscan en este campo el mismo
fin que han buscado en el contexto de la OMC, sin mucho éxito. Quieren que los
gobiernos de ACP se comprometan a otorgar el mismo acceso, y en algunos casos
mejor, a las compañías europeas que a sus compañías nacionales, sobre todo en
los ámbitos estratégicos como la privatización de las empresas públicas.
En el caso de
la protección de las inversiones, las disposiciones prevén, entre otras cosas,
que las partes adoptarán “principios generales sobre la protección y promoción
de las inversiones, que adoptarán los mejores resultados acordados en los foros
internacionales competentes o bilateralmente”. Básicamente, esto refiere a la
adopción de criterios para la promoción y protección de la inversión extranjera
que Europa ha promovido para la adopción multilateral del fallido AMI y en la
OMC. Nuevamente, los gobiernos de ACP se opusieron a dichas disposiciones que,
en el nuevo acuerdo posterior a Lomé, buscan perpetuar la protección de los
inversores europeos en los países de ACP. Estas disposiciones anularán la
capacidad de los gobiernos de ACP para utilizar el comercio y las políticas de
inversión para ajustar los desequilibrios estructurales de sus economías y
promover el desarrollo integrado a nivel nacional y continental.
Seguridad
alimentaria
La seguridad
alimentaria es una inquietud constante de la mayoría de los países de ACP. El
nuevo acuerdo de asociación ACP-UE ofrece una gran dosis de principios retóricos
sin enfrentar los obstáculos estructurales a la seguridad alimentaria vigentes
desde hace décadas en los países de ACP.
El Acuerdo de
Asociación presenta loables objetivos para reducir y finalmente erradicar la
pobreza de conformidad con los objetivos del desarrollo sustentable y la gradual
integración de los países ACP en la economía mundial. Al apoyar los loables
principios de sociedad y propiedad de las estrategias de desarrollo,
participación, diálogo y cumplimiento de las obligaciones mutuas, el Acuerdo
delega la responsabilidad del desarrollo totalmente en los estados ACP.
La estrategia
principal para promover la seguridad alimentaria son las devoluciones a la
exportación, como estipula el artículo 54 sobre seguridad alimentaria del
Acuerdo. Esto no es más que un paliativo y sugiere una falta de compromiso para
enfrentar las realidades de la inseguridad alimentaria en la práctica.
En la
Convención Lomé IV, STABEX y SYSMIN fueron los principales instrumentos para la
estabilización de los ingresos por concepto de exportación. A pesar de sus
limitaciones, fueron importantes para los países ACP, que dependen fuertemente
de los ingresos de sus exportaciones agrícolas. El nuevo Acuerdo los eliminó y
sustituyó por un sistema que procura otorgar apoyo financiero a los países ACP
que experimentan altibajos en sus ingresos de divisas.
El nuevo
sistema es menos transparente y cuenta con criterios más débiles para
implementarlo. El acceso al apoyo dependerá en el grado en que la caída en los
ingresos por exportación esté relacionada con el descenso de los ingresos de las
exportaciones agrícolas. Además, la compensación por esa disminución sólo cubre
el descenso nominal en los ingresos por concepto de exportación, sin compensar
por el incremento en el costo por concepto de las importaciones necesarias.
Incluso antes de la firma del Acuerdo, el Parlamento Europeo había manifestado
el deseo de modificar STABEX Y SYSMIN y darle “mayor prioridad a la
autosuficiencia alimentaria como elemento clave en la selección de proyectos”.
El acuerdo
posterior a Lomé ofrece una variedad más amplia de apoyo a la inversión. Esto
podría significar una escasez de inversión en la producción alimentaria, dado el
ambiente macroeconómico desfavorable para la producción alimentaria y las
ganancias relativamente inferiores y los riesgos asociados en general con la
agricultura.
La esperanza
para la seguridad alimentaria quizá se encuentre en la disposición sobre género
del Acuerdo. Dada la preponderancia de las mujeres en la producción de alimentos
en los países de ACP, el Acuerdo busca mejorar la seguridad alimentaria creando
un marco para un mayor acceso de las mujeres a los recursos productivos como la
tierra y el crédito. Sin embargo, esto se contradice con el gran apoyo
infraestructural dado a la agricultura de ACP que favorece la producción de
cultivos comerciales, dominados por los hombres, con fines de exportación.
Además, el apoyo a la diversificación significó hasta el momento la
diversificación de la producción y la exportación de más cultivos comerciales y
productos básicos, lo cual sólo deja a los estados ACP la alternativa de
importar productos manufacturados y alimentos para el consumo interno.
Los estados
de ACP dependen mayormente de la producción y exportación de productos primarios
para sostener sus economías. La mayoría de la gente, sobre todo las mujeres,
viven y trabajan en el medio rural, siendo la producción de alimentos para la
subsistencia su principal medio de sustento. Históricamente, la dependencia de
ACP en la exportación de productos primarios para obtener más del 50% de sus
ingresos en divisas ha sido su perdición, dada las enormes fluctuaciones en la
generación de ingresos de estos productos primarios. Además, existe un
desequilibrio implícito y creciente en los términos de intercambio entre las
materias primas de los estados de ACP y los productos manufacturados importados.
Las importaciones de alimentos se duplicaron en las últimas tres décadas, pero
los ingresos en materia de divisas han descendido. Esto pone en tela de juicio
una estrategia de seguridad alimentaria que busca satisfacer las necesidades
alimentarias del país mediante la generación de divisas a través de las
exportaciones.
No puede
existir un progreso significativo hacia la seguridad alimentaria en los países
de ACP si los socios del Norte siguen aferrándose a una Política Agrícola Común
(PAC) que emplea instrumentos caros que perjudican la producción agrícola y
alimentaria en los países de ACP.
Los subsidios
agrícolas en Europa deprimen la producción alimentaria en el Sur
El nuevo
acuerdo reitera el compromiso con las obligaciones de la OMC, lo cual significa
un compromiso con el Acuerdo sobre Agricultura que pesa mucho contra la
seguridad alimentaria en los países de ACP. El actual Acuerdo sobre Agricultura
permite a los países en desarrollo proporcionar numerosos instrumentos de apoyo
interno y subsidios a la exportación que deprimen la producción alimentaria del
Sur. Mientras tanto, el apoyo nacional dado por los países en desarrollo a los
pequeños agricultores ha sido sistemáticamente desmantelado por el Banco Mundial
y el FMI en las últimas dos décadas. En la práctica, ahora se les impide aplicar
medidas de apoyo, aun en relación a la producción alimentaria. Para los países
cuya situación de divisas se agrava año a año, esta restricción se contradice
con la búsqueda de la seguridad alimentaria. Otra desigualdad que surge de este
contexto es que los mismos subsidios que se prohíben en los países en desarrollo
predominan en la UE.
La reciente
aceptación, en principio, de la múltiple funcionalidad de la agricultura da base
a la necesidad de proteger a los pequeños productores y la agricultura familiar.
Mientras tanto, la UE sigue fomentando la destrucción de los pequeños
agricultores en Europa y de los productores rurales en el exterior a través de
sus enormes subsidios a la exportación. Esta injusticia ha sido articulada
forzosamente por la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación (UITA),
de Ginebra.
El ambiente
restrictivo de la OMC trasciende al Acuerdo sobre Agricultura. El acuerdo de
sociedad ACP-UE compromete a las partes a adoptar los acuerdos internacionales
del TRIPs. Esto atenta contra los pedidos de los países del Sur a favor de
reformar el TRIPs. El TRIPs amenaza directamente a la seguridad alimentaria
porque busca que los productores rurales sean dependientes de las empresas
trasnacionales que les venden semillas para el cultivo de alimentos con fines de
consumo propio.
Es desde esta
perspectiva que debemos ver el principio de sociedad basado en el respeto mutuo
por la soberanía, loable en otro contexto. Delegar la responsabilidad a los
países de ACP por su propio desarrollo equivale a un intento de la UE a no
asumir una responsabilidad que le corresponde plenamente.
El plazo poco
realista de ocho años para desmantelar los instrumentos comerciales no
preferenciales y avanzar hacia la compatibilidad con la OMC también afectará la
seguridad alimentaria, ya que es imposible que los países de ACP se adapten a
las nuevas reglas del mercado globalizado en este período. Los Acuerdos de
Sociedad Económica previstos para las economías regionalmente integradas de ACP
a fines de ese plazo también atenta contra las cuestiones de seguridad
alimentaria. Los países de ACP que dependen de la producción agrícola primaria
obtendrán beneficios mínimos de la integración regional que está estructurada
para satisfacer las necesidades de materias primas de Europa.
Conclusión
La búsqueda
de la seguridad alimentaria se basa en el reconocimiento del deterioro de los
términos de intercambio y la creciente inseguridad alimentaria asociada con las
dificultades cada vez mayores de la balanza de pagos. Algunos confiarían en una
estrategia de mayores ingresos para adquirir alimentos a precios más
competitivos. Esto, sin embargo, ignora el hecho de que la mayoría de las
poblaciones de los países de ACP son agrarias y producen en gran medida para su
propia subsistencia. Tampoco reconoce las limitaciones cada vez más severas que
padecen los países de ACP en materia de divisas. Esto significa que no pueden
confiar en un concepto de seguridad alimentaria que está estratégicamente
vinculado a la dependencia de importaciones de alimentos más baratos.
En noviembre
de 1997, la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de ACP, celebrada en
Libreville, Gabón, señaló en particular la necesidad de “desarrollar la
producción alimentaria para asegurar la seguridad alimentaria de las
poblaciones”. En el primer Foro de la Organización de la Sociedad Civil de ACP,
celebrado en noviembre de 1999 en Douala, Camerún, la declaración final se
pronunció categóricamente por la seguridad alimentaria como tema prioritario en
la cooperación para el desarrollo ACP-UE. La Declaración de Douala subrayó la
amenaza recurrente de sufrir hambre y hambruna que pende sobre todo entre las
mujeres, los niños, las minorías étnicas y otros grupos marginados, y abogó por
políticas que fomenten la producción nacional de alimentos. También abogó por
políticas agrícolas coherentes dentro de los marcos posteriores a Lomé y en la
OMC, haciendo hincapié en la producción alimentaria, que es el medio de sustento
de la población pobre y marginada del medio rural.
Aún existen
aquellos que prevén resultados favorables para la seguridad alimentaria, dado el
espacio disponible para agregar apéndices al Acuerdo y las tan mentadas
disposiciones para la participación de sindicatos, organizaciones de la sociedad
civil y otros participantes no estatales. Sin embargo, el hecho de que la UE
impuso sus objetivos a lo largo de las negociaciones, prueba el desequilibrio
implícito en la llamada sociedad y apunta a la probabilidad de que la UE dirija
todos los temas a su provecho. Esta sombría probabilidad debe ser vista en el
contexto de una UE que sufre presiones internas para reformar el PAC.
La posición
mejorada de las organizaciones de la sociedad civil para participar en la
aplicación del Acuerdo Post Lomé IV brinda esperanzas sólo en el grado en que
las organizaciones de la sociedad civil redefinan su función participativa a
favor de una política activista y que construyan alianzas creíbles entre la
sociedad civil en ACP y la UE. Estas organizaciones deben actuar para remover
las distorsiones y los desequilibrios que son estructuralmente perjudiciales a
la producción, especialmente de alimentos para el consumo nacional, en los
países de ACP.
Esta función
activista debe buscar la remoción de las medidas proteccionistas en el marco del
PAC en tanto esas medidas deprimen la producción nacional de alimentos en los
países de ACP. También debe abogar por la diversificación, por oposición a la
producción exclusiva de materias primas. Es a través de la redefinición y la
potenciación de sus funciones que las organizaciones de la sociedad civil pueden
ayudar a reducir la brecha de integridad entre el nuevo acuerdo y los
impedimentos estructurales reales al desarrollo económico en los países de ACP.
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