2007
Paraísos fiscales y corrupción: Una lucha global

John Christensen
Tax Justice Network – Secretariado Internacional

Al menos USD 1 billón por concepto de dinero sucio ingresa anualmente a las cuentas extraterritoriales, del cual aproximadamente la mitad tiene su origen en los países en desarrollo. A pesar de la enormidad de iniciativas existentes contra el lavado de dinero, es asombrosa la cantidad de movimientos de dinero sucio que no se detectan. La evasión fiscal corrompe los sistemas fiscales de los estados modernos y socava la capacidad del Estado para prestar los servicios requeridos por la ciudadanía. Por eso representa la forma más encumbrada de corrupción, ya que priva directamente a la sociedad de recursos públicos legítimos; ésta es la razón por la cual el abuso fiscal internacional tendrá que convertirse en el próximo gran frente de batalla por el desarrollo internacional y contra la corrupción, la desigualdad y la globalización.

La economía paralela

Se está preparando el terreno para una de las luchas épicas de nuestro tiempo. En secreto y con audacia, en el último medio siglo, las elites profesionales y sus poderosos clientes han construido una economía mundial paralela (integrada por los llamados paraísos fiscales) para excluirse de los impuestos y las normativas ‘territoriales’. Esta economía paralela proporciona una infraestructura habilitadora de bancos, estudios jurídicos y contables, pequeñas asambleas legislativas y sistemas judiciales, e intermediarios financieros derivados que se combinan para servir como una ‘interfase extraterritorial’ entre las economías lícitas y las ilícitas[1]. Esta interfase estimuló y facilitó la fuga de capitales de los países pobres a los ricos en una escala verdaderamente asombrosa. Ha facilitado la evasión fiscal, desplazando la carga fiscal del capital al trabajo y contribuyendo de manera importante a extender la desigualdad. Ha socavado la integridad de los sistemas fiscales y del respeto por el imperio de la ley.

Los negocios encubiertos y los tratamientos especiales socavan a la propia democracia. La interfase extraterritorial ha distorsionado los mercados internacionales para desventaja de la innovación y el espíritu empresarial, y ha reducido el crecimiento económico recompensando la especulación fraudulenta y la malversación de las inversiones. Se la identifica como una causal importante del crecimiento de la corrupción de alto nivel. Funciona a través de arreglos entre los intermediarios financieros del sector privado y los gobiernos de los estados que albergan las actividades extraterritoriales de los paraísos fiscales. La lucha que se avecina exige una reinterpretación radical de la naturaleza y la geografía de la corrupción, y obliga a la sociedad civil a abordar las principales fallas de la arquitectura financiera mundial y a superar el poder político de los principales intereses creados.

El abuso fiscal internacional se debe transformar en el próximo gran frente de batalla por el desarrollo internacional y contra la corrupción, la desigualdad y la globalización. En parte debido a la complejidad de estos temas, las organizaciones de la sociedad civil en su mayoría se alejaron de algunos de los aspectos más importantes de esta discusión, lo que deja el campo apto para la colonización por parte de expertos bien remunerados y en deuda con intereses poderosos y acaudalados. Llegó la hora de que la sociedad civil les haga frente.

Contrariamente a las imágenes que evoca el término ‘extraterritorial’, sería un error pensar que lo extraterritorial está desconectado y alejado de los principales estados-nación. Geográficamente, muchos de los paraísos fiscales extraterritoriales están ubicados en pequeñas economías insulares distribuidas en toda la gama de las zonas horarias (consultar la Tabla 1), pero política y económicamente la mayoría de los paraísos fiscales está estrechamente vinculada a los miembros poderosos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y el término ‘extraterritorial’ refiere estrictamente a una declaración política sobre la relación entre el Estado y partes de sus relativos territorios.[2]

En el caso de Gran Bretaña, por ejemplo, la City (el distrito financiero) de Londres controla el grueso de las transacciones financieras, aunque muchos intermediarios financieros de la City funcionan desde oficinas ubicadas en territorios británicos en el exterior y en dependencias de la corona inglesa. Estas jurisdicciones proyectan la impresión de que funcionan con autonomía, pero en la práctica actúan en gran medida como centros de recepción de las instrucciones emitidas por la City londinense y otros grandes centros financieros. Son útiles para la City principalmente porque ofrecen una carga tributaria nula o mínima junto con normativas de secreto financiero (que incluye la no divulgación del carácter fiduciario de las empresas y los fideicomisos) y regímenes normativos mucho más permisivos que los territoriales. Muchos paraísos fiscales están directamente vinculados con Gran Bretaña, ya sea a través de los territorios externos o con estatuto de dependencia de la corona, o a través de su integración en la Comunidad Británica. La activista noruega contra la corrupción Eva Joly, que ha realizado investigaciones sobre el escándalo Elf (que afectó al gigante francés del petróleo en la década de 1990), comentó que muchos de los mayores paraísos fiscales del mundo, sobre todo la propia City de Londres, están bajo control británico, y agregó: “El Reino Unido ha mantenido sus privilegios al permitir que empresas británicas funcionen desde sus propios paraísos fiscales. La expansión del uso de estas jurisdicciones está vinculada a la descolonización. Es una forma moderna de colonialismo”.

Joly se refiere a los paraísos fiscales como el principal objetivo en la fase emergente de la discusión sobre la anticorrupción, y argumenta: “No hay nada más importante para quienes quieren enfrentar la pobreza en el mundo que posibilitar el rastreo de los movimientos del dinero sucio e imponer sanciones a aquellos territorios que no cooperen con este proceso”[3].

El secreto extraterritorial, creado por las leyes de secreto bancario o por disposiciones judiciales y prácticas bancarias de facto, es una gran barrera para rastrear los movimientos de dinero sucio y para enfrentar las actividades corruptas. Este ‘espacio de secreto’ crea una barrera efectiva a la investigación de actividades en el centro financiero extraterritorial por las autoridades externas[4], y facilita el lavado de las ganancias de una amplia gama de actividades delictivas y corruptas, que incluye al fraude, la malversación de fondos y el robo, el soborno, el narcotráfico, el tráfico ilegal de armas, la falsificación, el abuso de información privilegiada, la falsificación de facturación comercial, la malformación de precios en las transferencias, y la evasión fiscal. Se idean planes complejos para incorporar el dinero sucio a las transacciones comerciales y ocultar las ganancias de los delitos y la evasión fiscal utilizando complejas estructuras extraterritoriales. Un experto investigador sostiene:

Los métodos de lavado de dinero varían drásticamente desde lo relativamente simple y de bajo nivel hasta los casos de negocios muy estructurados y complejos o la transferencia del dinero hacia el espacio extraterritorial. Lo que se identifica cada vez más es la infiltración de identidades delictivas en intereses comerciales que de otra manera serían legítimos. Ninguna de estas personas podría hacer lo que hace si no fuera por abogados, asesores financieros y similares que los ayudan a lavar y ocultar activos a sabiendas[5].


TABLA 1. Paraísos fiscales del mundo

Nota: Esta lista excluye a los territorios con ciertas características de los paraísos fiscales pero que no suelen emplearse como tales. Los territorios con asterisco (*) han desarrollado sus actividades en los últimos 25 años, lo cual representa casi una duplicación en el número de paraísos fiscales producida en ese período.
Fuente: Tax us if you can, Tax Justice Network, 2005.


Un mínimo de USD 1 billón proveniente del lavado de dinero[6] ingresa anualmente a las cuentas extraterritoriales, de lo cual aproximadamente la mitad se origina en los países en desarrollo[7].

A pesar de la enorme cantidad de iniciativas existentes contra el lavado de dinero, es asombrosa la cantidad de movimientos de dinero sucio que no se detectan. Un banquero suizo afirma que sólo se detecta 0,01% del dinero sucio que fluye por Suiza[8]. No es probable que otros centros financieros extraterritoriales presenten mejores resultados. Las técnicas utilizadas para defraudar al fisco y lavar el dinero sucio implican mecanismos y subterfugios financieros similares: paraísos fiscales, empresas y fideicomisos extraterritoriales, fundaciones, bancos corresponsales, directores interpuestos, transferencias electrónicas ficticias, etc.

Instituciones jurídicas a las que la sociedad les otorgó un estatuto y privilegios especiales fueron subvertidas con fines para las que no fueron creadas. Por ejemplo, el propósito original de los fideicomisos era promover la protección de los cónyuges y demás familiares que no pueden mantenerse a sí mismos, y de promover causas benéficas. Por increíble que parezca a quienes no estén familiarizados con la economía extraterritorial, en los paraísos fiscales extraterritoriales se suelen crear fideicomisos benéficos con el fin de que tengan en propiedad special purpose vehicles (SPV) o ‘entidades de propósito especial’ utilizadas para la planificación tributaria internacional y para ocultar tanto los activos como el pasivo en la zona extraterritorial, como sucedió con Enron y Parmalat[9].

El notable crecimiento que tuvo la economía extraterritorial a partir de mediados de la década de 1970 revela un fuerte punto de quiebre en el proceso de liberalización financiera. Mientras el capital se ha convertido en algo casi totalmente móvil, los sistemas para rastrear los flujos internacionales de dinero sucio siguen siendo sobre todo nacionales. El resultado previsible ha sido un incremento masivo en los flujos internacionales de dinero sucio, a menudo bajo la forma de la facturación comercial falsificada y malformación de precios en las transferencias entre las firmas subsidiarias de las empresas multinacionales. La extensa mayoría de estos fondos se lava a través de complejas estructuras escalonadas extraterritoriales que operan en el sistema bancario mundial. Se manejan sumas enormes, particularmente para los países en desarrollo propensos a la fuga de capitales. Las cifras que se manejan sobre la fuga de capitales de África varían considerablemente según los cálculos, pero la Unión Africana calcula que USD 148.000 millones abandonan el continente cada año a través de movimientos de dinero sucio[10].

La mayoría de los analistas coincide en que la salida de dinero sucio originario de África tiende a ser permanente, e indica que entre 80% y 90% de estos movimientos permanecen afuera del continente[11]. Otro estudio concluye que África Subsahariana es acreedora neta del resto del mundo en el sentido de que sus activos externos (el monto del capital fugado) superan al pasivo externo (la deuda externa)[12]. El problema es que los activos se mantienen más que nada en manos privadas, mientras el pasivo pertenece al pueblo africano.


Una reinterpretación de la naturaleza y la geografía de la corrupción

La defraudación fiscal corrompe a los sistemas fiscales del Estado moderno y socava la capacidad del Estado para suministrar los servicios que requiere la ciudadanía. Por lo tanto, representa la forma más elevada de corrupción porque priva directamente a la sociedad de recursos públicos legítimos. Entre los evasores de impuestos se incluyen instituciones e individuos que gozan de posiciones sociales de privilegio y que se ven a sí mismos como una elite alejada de la sociedad normal y rechazan “cualquiera de las obligaciones que implica la ciudadanía en un sistema de gobierno normal”[13]. Este grupo comprende a las personas acaudaladas y a quienes perciben elevados ingresos, y a la ‘infraestructura trajeada’ que integran los banqueros profesionales, los abogados y los contadores, junto con la infraestructura extraterritorial de los paraísos fiscales con sistemas de gobierno, justicia y autoridades reglamentarias casi independientes. Por consiguiente, este tipo de corrupción implica la connivencia entre los actores del sector privado y público, que explotan su situación de privilegio para socavar a los regímenes fiscales nacionales.

Estas fallas graves del sistema financiero globalizado no se han corregido y eso ha generado un espíritu de anarquía y corrupción que pone en cuestión la confianza que depositamos en la integridad del sistema del mercado y la democracia. La defraudación fiscal de las personas ricas obliga a los gobiernos a elevar la presión fiscal de aquellos que no tienen tan buena posición, lo cual incrementa la desigualdad y perjudica las perspectivas de desarrollo al reducir las rentas disponibles para la inversión en la educación y la infraestructura. Los directores de empresas comprometidos con la buena gobernanza y las políticas éticas se encuentran compitiendo en desigualdad de condiciones contra los delincuentes empresariales que están dispuestos a llevar la planificación impositiva a su límite. Los gobiernos comprometidos con las prácticas fiscales equitativas y el comercio justo se ven llevados a un proceso totalmente dudoso conocido como competencia fiscal que socava su base fiscal y aumenta la desigualdad.

Lamentablemente, Transparencia Internacional, a pesar de su reconocido papel al poner a la corrupción en la agenda política, ha socavado los esfuerzos de los defensores del cambio con su publicación del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI), que refuerza las percepciones estereotipadas acerca de la geografía de la corrupción.

El CPI identifica a África como la región más corrupta del mundo, ya que representa a más de la mitad del quintil ‘más corrupto’ de países en el índice de 2006. Los países africanos constituyen aproximadamente la mitad de los países identificados como más corruptos, mientras Chad, Costa de Marfil, República Democrática de Congo, Guinea Ecuatorial, Guinea y Sudán figuran entre los últimos 10 de los 163 países investigados. Ghana está relativamente bien ubicada, compartiendo el 70º lugar en 2006, aunque su calificación de 3,3 de un máximo de 10 aún la coloca en el extremo inferior (o sea, más corrupto) del espectro de corrupción de Transparencia Internacional. Pero a pesar de la atención que la prensa africana y mundial prestó al CPI, estas estadísticas ofrecen una perspectiva muy sesgada.

Un análisis más crítico del índice revela que más de la mitad de los países que el CPI identifica como ‘menos corruptos’ en 2006 son paraísos fiscales extraterritoriales, incluso centros importantes como Singapur (ubicado en el lugar número 5), Suiza (7), Reino Unido y Luxemburgo (comparten el 11), Hong Kong (15), Alemania (16), Estados Unidos y Bélgica (comparten el 20). Como si no bastara, Barbados, Islandia, Malta, Nueva Zelanda y Emiratos Árabes Unidos (todos ellos paraísos fiscales) también figuran en el quintil ‘menos corrupto’. ¿Qué nos dicen estas clasificaciones acerca de la política actual de la corrupción?

Es posible que esta geografía distorsionada de la corrupción surja de la definición que da Transparencia Internacional de la corrupción como “el abuso del poder confiado para el beneficio privado”. Funcionalmente, esto generó el interés obsesivo por los funcionarios del Estado (políticos y empleados públicos) y la falta de atención sobre otras elites, incluso los directores de empresas o las intermediarias financieras. Ahora la atención debe desplazarse hacia quienes habilitan la corrupción del lado de la oferta[14], entre ellos:

Los gobiernos de jurisdicciones (no exclusivamente aquellas clasificadas como paraísos fiscales) que proporcionan los espacios de secreto donde puede ocurrir la corrupción.
Los agentes del sector privado, incluso y especialmente los intermediarios profesionales como banqueros, abogados, contadores, agencias de formación de empresas y empresas fiduciarias, cuyas actividades facilitan (o dejan pasar) las prácticas financieras corruptas[15].
Los directores de empresas responsables de las transacciones ilícitas que contribuyen con la fuga de capitales, la evasión fiscal y la elusión de impuestos.

Lo que el público entiende por corrupción deberá modificarse radicalmente para incluir toda actividad que implique el abuso del bien público o que socave la confianza pública en la integridad de las normas, sistemas e instituciones que promuevan el bien público. El tráfico de información privilegiada, la evasión y la elusión fiscal, la manipulación bursátil, la no divulgación de participación pecuniaria, la malversación de fondos y la malformación de precios en el comercio serían reconocidos como actos de corrupción en este marco analítico.


Una laguna económica

Muchos economistas omiten en sus análisis el papel que cumple la economía extraterritorial, lo cual podría decirse que subyace en su incapacidad para explicar el traspaso ‘cuesta arriba’ de capitales de países pobres a ricos, a pesar de las predicciones de sus teorías económicas[16]. El riesgo político o la perspectiva de crisis financieras serían causas primordiales de la fuga de capitales, pero la categoría de libre de impuestos crea un fuerte incentivo para que los acaudalados titulares de activos en los países en desarrollo mantengan sus bienes en zonas extraterritoriales. Como lo hacen anónimamente, pueden proteger su riqueza de las potenciales devaluaciones monetarias y de los impuestos. Pero no todo el capital fugado de los países en desarrollo se queda en el exterior. Una parte retorna bajo la forma de inversión extranjera directa. Esto es el resultado de que el dinero fugado fue reenviado a otra zona extraterritorial durante el proceso de lavado antes de su reinversión en el país de origen. Este proceso se conoce como ‘round tripping’ o ida y vuelta de fondos. El tratamiento preferencial ofrecido a numerosos inversores extranjeros proporciona un incentivo para la ida y vuelta de fondos.

En marzo de 2005 Tax Justice Network publicó un documento informativo (The Price of Offshore[17]) donde se calcula que el monto de la riqueza privada mantenida en el ámbito extraterritorial por personas adineradas, y en gran medida no declarada en su país de residencia, asciende aproximadamente a USD 11,5 billones. El documento calcula que el ingreso anual mundial obtenido por estos bienes no declarados se aproxima a USD 860.000 millones, y que las rentas mundiales anuales que se pierden por esos ingresos no declarados equivalen aproximadamente a USD 255.000 millones. Esa cifra, que desde su publicación obtuvo una enorme cobertura de los medios, y parece conservadora, supera con creces los recursos anuales necesarios para financiar los Objetivos de Desarrollo del Milenio[18]. Mientras la mayor parte de los USD 11,5 billones de activos no declarados se origina en los países desarrollados, un porcentaje importante procede de los países en desarrollo. Por ejemplo, se cree que más de 50% del dinero y los valores cotizados de las personas ricas en América Latina se mantiene en el ámbito extraterritorial[19]. Los datos para África son escasos, pero la mayoría de los analistas supone que la proporción es comparable o superior a la de América Latina.

Pero la cifra de USD 255.000 millones de rentas fiscales perdidas por la evasión fiscal de activos mantenidos extraterritorialmente sólo es una parte de la ecuación. Los países en desarrollo también pierden ante la evasión fiscal en el contexto nacional (a menudo por las actividades de la economía informal), por la elusión fiscal en el comercio internacional, y por la presión que tienen para competir por los capitales inversores mediante incentivos fiscales innecesarios. Se calcula que, en conjunto, todo esto le cuesta a los países en desarrollo aproximadamente USD 385.000 millones por año en rentas fiscales perdidas[20]. Evidentemente, esto representa una hemorragia masiva de los recursos financieros nacionales de muchos países en desarrollo, lo cual socava la sostenibilidad de varias maneras:

La caída de las rentas fiscales procedentes de las personas acaudaladas y con elevados ingresos obliga a los gobiernos a sustituirlas con otros impuestos (por lo general indirectos), lo que tiene consecuencias regresivas para la distribución de la riqueza y el ingreso.
La caída de las rentas fiscales obliga a reducir la inversión pública en la educación, el transporte y otros medios de infraestructura.
La evasión fiscal corrompe la integridad de los regímenes fiscales y crea distorsiones económicas perjudiciales que penalizan a quienes siguen prácticas éticas y beneficia a quienes abusan de las normas.
La evasión fiscal socava el respeto público por el imperio de la ley y la integridad del gobierno democrático.

La caída de las rentas fiscales en los países en desarrollo fomentó un círculo vicioso de disminución de la inversión en capital humano necesaria para generar un ambiente atractivo para los inversores nacionales y extranjeros. Un informe de 2006 del Banco Mundial sobre América Latina argumenta que los gobiernos deben dar mayor prioridad al gasto en la infraestructura que sirva de beneficio a la población pobre e incremente el gasto en la educación y la atención médica. En la práctica, una gran proporción del gasto público de América Latina se desvía hacia los ricos, y los gobiernos recaudan muy poco por concepto de impuestos, especialmente de los sectores acaudalados. El informe del Banco Mundial concluye que “en el frente impositivo, los primeros elementos en el orden del día serían fortalecer los programas contra la evasión fiscal y corregir el alto nivel de las exoneraciones fiscales”[21].


Sociedad civil: ¡Despierta!

En abril de 2007 el autor participó de una sesión del Parlamento de Londres sobre el tema “¿Por qué los donantes de ayuda le temen al sistema fiscal?”. Se ofrecieron varias razones, incluso la complejidad del tema y los temores acerca del futuro de algunas pequeñas economías insulares que dependen de su función como paraísos fiscales. Pero también se plantearon otros factores: ¿Sus relaciones con gobiernos poderosos comprometen a algunos organismos de ayuda? ¿Algunos tienen intereses creados que los llevan a preservar la industria de la ayuda? ¿Algunos están demasiado vinculados con los intereses empresariales? Cualesquiera sean los motivos, es asombroso que haya pasado tanto tiempo para que estos asuntos recibieran la atención de la comunidad de desarrollo.

La mayoría de los problemas señalados antes se puede corregir si se fortalece la cooperación internacional. El intercambio efectivo de información entre las autoridades nacionales haría mucho para superar los problemas de la fuga de capitales y la evasión fiscal. Las barreras que impone el secreto bancario se podrían superar con cláusulas derogatorias incorporadas a los tratados internacionales. El secreto de los fideicomisos extraterritoriales se limitaría si se exige el registro de datos fundamentales acerca de la identidad del fideicomitente y sus beneficiarios. No hay motivo para que quienes se beneficien de los privilegios otorgados a través del uso de empresas y fideicomisos no acepten la obligación de proporcionar información básica acerca de su identidad.

Podrían acordarse marcos internacionales para gravar a las multinacionales según el lugar donde realmente se generan sus ganancias. Este tipo de políticas se podría aplicar en un lapso relativamente corto. La mayor barrera en el camino para la conquista de estos objetivos es la falta de voluntad política de los gobiernos de los países de la OCDE, sobre todo de Suiza, Estados Unidos y Reino Unido, todos ellos destacados paraísos fiscales. La realidad de su compromiso con la ‘globalización’ es que quieren la liberalización del comercio según sus propios términos, pero siguen empleando incentivos fiscales para distorsionar el sistema de comercio a favor de sus empresas nacionales y atraer los capitales de los países en desarrollo y emergentes.

La discusión en torno del desarrollo y la pobreza persistente atraviesa un cambio profundo. Los activistas están yendo más allá de la dependencia de la ayuda y la reducción de la deuda, y todas las condicionalidades asociadas, y se cuestionan acerca de los recursos nacionales de los países en desarrollo. La fuga de capitales y la evasión fiscal, temas que por mucho tiempo fueron mayormente ignorados, comienzan a ocupar un espacio central. Al mismo tiempo, la discusión sobre la corrupción desplaza la atención hacia el papel que cumplen quienes la habilitan y hacia los paraísos fiscales por los cuales pasa tanto dinero sucio en camino a los principales mercados de capitales. Se hacen conexiones entre el lavado de dinero, la corrupción, la inestabilidad de los mercados financieros, la creciente desigualdad y la pobreza. Y los paraísos fiscales comienzan a identificarse como el común denominador de cada uno de esos problemas.

En referencia a este tema, en marzo de 2007 la activista Eva Joly opinó sobre la necesidad de llevar la discusión sobre la corrupción a una segunda etapa, en la cual se indague mucho más el papel que cumplen contadores, banqueros, abogados y los centros financieros extraterritoriales en la habilitación de las prácticas de corrupción[22].