2007
Protección social en la región árabe: El concepto desafiante y la dura realidad
Ziad Abdel Samad y Diana Zeidan
Arab NGO Network for Development (ANND)
El vínculo entre la seguridad humana y la seguridad social es evidente y está integrado al nuevo paradigma de la seguridad nacional en general. La seguridad social es un requisito previo para la seguridad internacional y nacional y refleja la relación existente entre la seguridad del Estado en general y la seguridad individual (de la ciudadanía) en particular. Asimismo, refiere a la calidad de vida de las personas y al respeto de sus derechos humanos. De acuerdo con las tendencias actuales, la perspectiva futura de la región árabe parece apuntar hacia una menor protección y una mayor marginación de las y los desempleados, indigentes y trabajadores del sector informal. Existe una necesidad urgente de desarrollar un nuevo sistema integral de seguridad social que apoye la realización de los derechos socioeconómicos y preserve los valores absolutos de los derechos humanos.
La cuestión de la seguridad
humana ha recibido una atención creciente de parte de gobiernos y foros
intergubernamentales en años recientes. En la última década, el concepto
subyacente de la seguridad ha ido cambiando desde la preservación de la nación
a través de medidas militares, políticas y diplomáticas, para incluir en la
ecuación a los elementos humanos individuales. Este concepto ampliado abarca un
estado de bienestar en el cual un individuo o grupo tiene la seguridad de estar
protegido del daño físico o mental, libre de temor y ansiedad, libre de
carencias, y con el derecho a vivir en dignidad.
International Federation of University
Women
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha extendido la definición de
la seguridad social a una serie de políticas sociales realizadas por las autoridades
públicas y por lo tanto resume cuál debe ser el deber del Estado en el establecimiento
de mecanismos adecuados de seguridad social. Esto incluye “la protección que
la sociedad proporciona a sus integrantes, a través de una serie de medidas públicas,
contra la penuria económica y social que de otra manera causarían el cese o la
reducción sustancial de ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente
laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; el suministro de atención médica;
y la provisión de subsidios para las familias con hijos.”
El vínculo entre la seguridad humana y la seguridad social es evidente y está
integrado al nuevo paradigma de la seguridad nacional en general. La seguridad social
es un requisito previo para la seguridad internacional y nacional y refleja la relación
que existe entre la seguridad del Estado en general y la seguridad individual (de
la ciudadanía) en particular. Asimismo, refiere a la calidad de vida de las personas
y al respeto de sus derechos humanos.
La seguridad social debe percibirse como parte de un sistema integral de estrategias
políticas, económicas, sociales y culturales que apuntan a proteger la seguridad
nacional, incluso la seguridad humana y la estabilidad política dentro de la sociedad.
Aunque la interpretación tradicional de la seguridad social se ha desarrollado
durante las últimas tres décadas, persiste la confusión entre la seguridad social
como se describió anteriormente y la protección social como el suministro de un
apoyo social básico generalizado para todos los ciudadanos, más allá de sus aportaciones
o su historia laboral.
La seguridad social tiene un doble objetivo: el primero es mejorar las condiciones
de vida y crear un ambiente habilitante para que la población pobre acceda a un
nivel aceptable de consumo mínimo (Handoussa y Tzannatos, 2002). El segundo es
reducir el riesgo de empobrecimiento de la población no pobre y de que se agrave
la pobreza de los pobres. La reducción de riesgos también debe ser un objetivo
de las políticas macroeconómicas y del funcionamiento del mercado laboral para
crear riqueza y trabajo.
No obstante, incluso el ambiente más habilitante no eliminaría todos los
riesgos, y los programas de seguridad social pueden cumplir un papel útil al
atender las necesidades de quienes no comparten plenamente los beneficios del
crecimiento o de la creación de empleos.
El estado desempeña un papel central en el desarrollo de un sistema adecuado de
seguridad social. El acceso a los servicios públicos y la protección del
ingreso deben estar orientados por leyes que establezcan derechos en lugar de
políticas discrecionales o favoritismo.
El objetivo central del Estado debe ser el de asegurar un desarrollo justo y
sostenible para todos y todas, que incluya asistencia de emergencia o
compensatoria para grupos específicos.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
representan el intento de articular, de manera integral, las zonas de prioridad
del desarrollo social y económico. Constituyen una herramienta importante para
evaluar el progreso logrado en el suministro de los servicios sociales
destinados al bienestar humano básico. Es sumamente importante establecer el
nexo entre los ocho ODM y el marco de derechos humanos en general.
Los países de la región árabe con frecuencia carecen de estrategias
integrales de desarrollo, especialmente del componente de políticas sociales de
esas estrategias. Evidentemente, hay una necesidad urgente de desarrollar un
nuevo sistema integral de seguridad social que apoye la realización de los
derechos socioeconómicos y preserve los valores absolutos de los derechos
humanos.
El análisis que presenta este artículo contradice las declaraciones que
aseguran que los regímenes actuales en el poder han respetado plenamente los
derechos de la ciudadanía al adoptar las políticas sociales necesarias y
asegurar una adecuada seguridad social.
Riesgos para la seguridad social en la región árabe
Mejorar la seguridad social es un problema que enfrentan las sociedades árabes
actualmente. Evidentemente, está relacionado con numerosos problemas externos e
internos, entre ellos la inestabilidad de la seguridad nacional en general, los
bajos indicadores de desarrollo y la confusión respecto al significado y las
funciones de la beneficencia, la asistencia social y los derechos humanos. Estos
son problemas que contribuyen con la confusión a la hora de fijar prioridades
nacionales y adoptar estrategias sociales relevantes.
Inseguridad
nacional
La falta de paz y seguridad son problemas permanentes y factores de constante
amenaza en la región árabe, y sin embargo no se abordan adecuadamente.
El costo de la guerra y los conflictos, en función de la pérdida de vidas, el
desplazamiento y los reveses al desarrollo, sigue siendo elevado. Esto es
especialmente evidente en Palestina, Iraq, Líbano y en los países afectados
por los conflictos y las luchas intestinas en la última década: varios países
del Golfo, Argelia, Somalia y Sudán.
La guerra y los conflictos de la región continúan destruyendo recursos humanos
y naturales y tienen un impacto negativo en el entramado social, mientras los
presupuestos públicos se desvían al gasto militar en lugar de invertir en los
programas de seguridad social. Las tensiones y los conflictos políticos
muestran pocos indicios de aplacarse, lo cual subraya el desafío que plantea
emprender objetivos de desarrollo sostenible en condiciones de crisis. Estos
conflictos se manifiestan no sólo en el estancamiento del crecimiento económico,
sino también en el trastorno de las realidades sociopolíticas.
La región es el principal terreno de exhibición de la llamada ‘guerra contra
el terrorismo’. Esto, a su vez, es el pretexto utilizado para explicar la
prioridad otorgada a las políticas de defensa y seguridad a costas del
desarrollo y la seguridad social. El gasto en las instalaciones militares y de
seguridad supera el gasto socioeconómico y el destinado al desarrollo. Es
probable que esta tendencia persista en el corto plazo a medida que los estados
incrementen el gasto en las instituciones coercitivas.
La ‘guerra contra el terrorismo’ se inició para tratar las consecuencias de
actos y tendencias violentas, en lugar de apuntar a sus causas fundamentales.
Pero es evidente que los motivos principales que generan frustración y
violencia son la incapacidad de lograr una paz justa y sostenible y de priorizar
la búsqueda de soluciones a las disparidades socioeconómicas y la discriminación
de género, además de la falta de libertad y la constante violación de los
derechos humanos y, en particular, del derecho a la autodeterminación y la
libertad de pensamiento y expresión.
Falta de respeto por los derechos
humanos
La interpretación más universal de la equidad social se basa en el
conjunto de derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional, que
abarca el derecho de todos los ciudadanos y las ciudadanas a la igualdad de
oportunidades y a compartir por igual los beneficios del desarrollo. Por lo
tanto, es muy importante acceder al concepto de seguridad social desde la óptica
de los derechos humanos.
El déficit de libertad que padece la región árabe socava el desarrollo humano
y es una de las manifestaciones más dolorosas de la falta de desarrollo político.
La ciudadanía es definida por la naturaleza y el marco de la relación entre
los ciudadanos y el Estado, es un conjunto de derechos y deberes. Entre los
derechos está el derecho a contar con servicios sociales como la salud, la
educación, la vivienda, el trabajo y un ingreso adecuado. Estos servicios deben
verse como derechos y no como dádivas que otorga el poder de turno. El
suministro de estos servicios no debe dar lugar al nepotismo, el clientelismo o
la corrupción. Entre estos derechos se debe respetar el derecho a la asociación,
que puede permitir el espacio para la creación de sindicatos que representen a
diversos grupos de intereses, ya que tienen un papel importante a la hora de
reclamar los derechos de las y los trabajadores y ciudadanos a una seguridad
social adecuada y a controlar la aplicación de los planes de seguridad social.
Sin embargo, en la mayoría de los países árabes, el respeto por los derechos
humanos y el imperio de la ley brillan por su ausencia. En consecuencia, algunos
de los principales requisitos para desarrollar un sistema integral y adecuado de
seguridad social, que cumpla objetivos de justicia social, están ausentes. Esta
grave laguna representa un obstáculo básico en el proceso de adopción por
parte de las estrategias sociales nacionales de un enfoque adecuado basado en
los derechos.
Bajos
indicadores de desarrollo humano
Aunque se han logrado ciertos progresos en toda la región y en algunos países
árabes, no es probable que la región en general logre erradicar la pobreza y
el hambre, especialmente en los países de menor desarrollo y aquellos que no
producen petróleo (Samad and Mohamadieh, 2005).
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Informe 2007 sobre los OMD en la
región árabe
El informe 2007 de los ODM en la región árabe muestra un panorama
preocupante de la situación en los últimos años: 18,2% de la población
en la región árabe vivía en la extrema pobreza (en 2004), y 12,7%
(2000) de los niños y niñas menores de cinco año tenían bajo peso.
El informe también indica que 8,6% (2002) de la población tenía un
consumo calórico en su dieta inferior al nivel mínimo y que 20% (2005)
de todos los niños árabes no estaban matriculados en la enseñanza
primaria.
Además, prácticamente 18% (2004) de la población árabe carece de
acceso al agua potable, y casi 28% (2004) no tiene acceso al saneamiento.
Fuente: Naciones Unidas y la Liga de Estados Árabes
(2007). “The Millennium Development Goals in
the Arab Region 2007: A Youth Lens (an overview)”.
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Estos indicadores, entre otros, reflejan
la necesidad urgente de abordar los problemas de desarrollo con un enfoque
integral, y de que se adopten estrategias nacionales de seguridad social para
mejorar la situación socioeconómica de la población.
Una
tendencia general hacia las políticas económicas neoliberales
Las políticas de seguridad social no deben verse como programas temporales
a implementar durante la etapa de transición en que se aplican estrategias de
ajuste estructural o reformas económicas. Esto reduce la seguridad social a
programas de redes de seguridad, que es lo que sucede en numerosos países árabes.
Asimismo, se ha demostrado que el crecimiento económico no puede cumplir el
objetivo de la creación de empleos, el desarrollo sostenible y la igualdad
social sin que los gobiernos adopten procesos políticos activos en éstas áreas.
Estas políticas deben apuntar a asegurar una redistribución justa y a evitar
una crisis no calculada, además de asegurar un crecimiento sostenido y una
atención adecuada de las necesidades sociales de diversas comunidades locales.
Favorecer las estrategias orientadas al mercado tiende a generar la reducción
en la función del Estado y el incremento del papel de las instituciones
multinacionales al privatizar y liberalizar los servicios públicos.
El
aspecto cultural
En una sociedad donde la religión y la red de relaciones basada en los
clanes desempeñan un papel importante en la vida cotidiana, esta última se
puede considerar un factor positivo para llenar las lagunas referidas a la
existencia de los servicios sociales. Estas redes tradicionales se pueden ver
como una alternativa al sistema de seguridad social público eficiente y
adecuado. Pero esta realidad realza el enfoque de bienestar social y basado en
la religión, en lugar del enfoque basado en los derechos humanos y la comprensión
de la seguridad social.
A pesar de los resultados positivos que la caridad y la asistencia social pueden
generar en la sociedad al contribuir con la reducción de la pobreza y
satisfacer algunas necesidades básicas, también pueden distorsionar el
significado real de lo que es ciudadanía. Pueden fortalecer el nepotismo, el
clientelismo y la pertenencia tribal, comunitaria y religiosa por encima de la
propia ciudadanía.
La seguridad social en la región árabe
En la última década, los estados árabes asignaron fuertes cifras del gasto público
a los sectores sociales, pero una parte excesiva del gasto se destinó al
desarrollo de infraestructura y a pagar los salarios de un gran número de
empleados públicos que trabajan en estos sectores. En algunos países, el gasto
social (sobre todo para la salud y la educación) superó el 20% del PBI. El
mismo es considerado ineficaz y fuente de desperdicio, especialmente en cuanto a
la calidad de los servicios, la incapacidad para llegar a los grupos con
necesidades reales, y la incapacidad de brindar servicios sociales básicos a la
mayoría de la población.
La globalización se suma a los factores de riesgo social en las sociedades árabes
como consecuencia de la fuerte reestructura de las políticas macroeconómicas.
Esta reestructura se dirige principalmente a reducir el gasto público en los
servicios sociales y a reducir el costo de los mecanismos existentes de protección
social. Además, numerosos estados (especialmente los que no producen petróleo),
como otros países en desarrollo, carecen de los fondos suficientes para superar
el desempleo, incluso la capacidad para proporcionar servicios de atención médica
adecuados, capacitación vocacional y sistemas educativos acordes al nuevo
mercado de trabajo globalizado, y protección para las personas mayores
jubiladas y las personas con capacidades diferentes.
Los sistemas de seguridad social deben ser jurídicamente obligatorios, basados
en el trabajo, principalmente contributivos y dirigidos por el Estado; en los países
árabes, por lo general no son contributivos, poseen control de recursos, se
basan en la disposición de fondos, y están dirigidos por una mezcla de actores
públicos, de la sociedad civil e individuales sin una suficiente
complementariedad ni coordinación eficiente (Nasr, 2001).
En la última década, la mezcla de responsabilidad pública y privada en la
seguridad social comenzó a cambiar hacia la reducción del papel del sector público,
a medida que muchos países árabes incorporaban medidas orientadas al mercado
bajo las crecientes presiones fiscales, además de la presión que ejercían las
instituciones financieras internacionales en ese sentido. Esto condujo a una
eficiencia reducida y a un gasto social menor. Cabe señalar que el derecho a la
seguridad social no se puede cumplir satisfactoriamente si no existe un sistema
nacional adecuado de seguridad social, especialmente si sólo se basa en
intervenciones con fines de lucro por parte del sector privado o en
intervenciones aleatorias de las organizaciones no gubernamentales.
Con frecuencia las organizaciones de la sociedad civil proporcionan un apoyo
fundamental. En muchos países comenzaron a desarrollar sus propias iniciativas
de asistencia social con apoyo privado local e internacional. Muchas actúan
como agencias ejecutoras de los programas de gasto público. Sin embargo, estos
servicios los proporcionan más que nada organizaciones filantrópicas y de base
religiosa, dedicadas básicamente a un enfoque caritativo y asistencialista, y
no a un enfoque basado en los derechos humanos. Estas estrategias y políticas
deben trascender la reducción de la pobreza para abarcar un enfoque integral de
desarrollo.
Finalmente, la falta de libertad impide que los ciudadanos creen sindicatos que
defiendan sus derechos a la seguridad social. Sólo los sindicatos democráticamente
elegidos, las organizaciones laborales y las asociaciones profesionales podrán
reclamar una representación relevante de los distintos grupos de interés. Así
podrán abogar por la creación de un sistema adecuado de seguridad social, y
también controlar la puesta en práctica de ese sistema.
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Panorama general de cuatro países de la región árabe
Mediante el análisis y la comparación de los planes de protección
social de cuatro países árabes, Salim Nasr* resumió las principales
características de los sistemas de seguridad social en Egipto, Líbano,
Marruecos y Jordania:
• Protección incompleta contra los principales riesgos sociales.
• Tratamiento desigual de las personas: “La segmentación refleja la
jerarquía de cada categoría en la estructura de poder”.
• Cobertura limitada de la población interesada: estas lagunas surgen
porque muchas empresas privadas no sienten la obligación de pagar las
aportaciones o brindar prestaciones. Asimismo, las capacidades
administrativa y judicial de los estados suelen ser muy débiles o en
ocasiones demasiado corruptas para aplicar la rendición de cuentas y
asegurar la cobertura universal dentro de las leyes.
• Bajo nivel de las prestaciones reales: para la mayoría de los
trabajadores y las trabajadoras de la región, las pensiones prometen
entre 70% y 80% de sus salarios finales, pero las prestaciones reales son
considerablemente inferiores. Esto se debe a la falta de mecanismos
formales de indexación, a las tasas nacionales de inflación y a los
ajustes discrecionales de los gobiernos.
• Administración relativamente costosa e ineficaz debido a los elevados
costos de administración y transacción en la región, a la escasez de
aptitudes financieras, técnicas y administrativas en las instituciones,
al mediocre monitoreo, la supervisión dividida de los programas entre los
ministerios e instituciones públicas, y a la mejor identificación y
cobertura de los beneficiarios en el medio urbano que en el rural.
• Falta de sustentabilidad financiera. La sostenibilidad es un problema
emergente para los sistemas de seguridad social en la región, y la
viabilidad financiera de los fondos públicos es una preocupación
creciente. Además, la estructura demográfica de los países está
cambiando, y los sistemas estarán bajo mayor presión financiera a medida
que la gente tenga menos hijos y viva más, las prestaciones de las
pensiones crezcan, más personas mayores necesiten atención médica y
existan menos trabajadores para ayudarlas.
* El Dr. Salim Nasr es asesor de PNUD-POGAR y fue el director general del
Lebanese Center for Policy Studies.
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La reforma de la seguridad social para la reducción de la pobreza en la región
árabe
Numerosos informes (CESPAO, 2004) e investigaciones relacionados con la
seguridad social indican que pocos de los programas de seguridad social con
fondos del Estado tuvieron una eficacia real.
Túnez,
en relación con otros países árabes, realizó avances
significativos en el ámbito del progreso social. Un trabajo sobre las políticas
publicado por la Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESPAO) en
2004 señala que el país dio pasos avanzados para liberar a las mujeres y
promover su papel al asegurar la equidad de género a través de la Constitución
y la Ley de Situación Personal a partir de 1956. Asimismo, la importancia
atribuida a las políticas que abordan la pobreza, el desempleo y la marginación
social y las medidas emprendidas en este ámbito son bien recibidas por los
actores de la sociedad civil y las instituciones internacionales. Túnez adoptó
una política integral de erradicación de la pobreza para abordar los aspectos
geográficos, sociales y económicos de la misma.
Sin embargo, el aspecto integral de las políticas de seguridad social lo
constituyó un proceso de reformas verticalista que no se implementó en
consulta con las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, los planes de
seguridad social distan mucho de tener una distribución equitativa en todas las
regiones (Kechrid, 2002). Las
disparidades regionales son especialmente evidentes en la brecha existente entre
las prósperas zonas industriales situadas en las costas y el interior pobre del
país. Además, el país enfrenta los mismos problemas para crear un sistema de
seguridad social adecuado que otros países en desarrollo, especialmente los que
conciernen a la superposición de las instituciones que brindan el mismo
servicio.
Al vincular el aspecto de extensión de la seguridad social a la estrategia de
erradicación de la pobreza, el gobierno creó tres nuevas fuentes de financiación
para los programas de erradicación de la pobreza: el Fondo de Solidaridad
Nacional, el Fondo Nacional del Trabajo y el Banco de Solidaridad de Túnez.
Cabe agregar que el desarrollo del sistema de seguridad social no se reflejó,
ni con el mismo ritmo, en el desarrollo de los derechos políticos y civiles. El
gobierno, aunque se dedicó al aspecto social, tiende más hacia la liberalización
económica y deja completamente de lado la agenda de las reformas políticas.
En Líbano
siempre existieron grandes diferencias en la distribución de las redes de
seguridad entre las distintas regiones. Los sucesivos gobiernos libaneses
procuraron mejorar los indicadores sociales y fomentar el desarrollo social. Un
estudio realizado por Hyam Mallat en 2004 concluyó que el gasto público
destinado a mejorar los servicios sociales no es suficiente, y el nuevo plan de
acción social propuesto por el gobierno en enero de 2007 reconoce ese hecho. El
Ministerio de Asuntos Sociales destina aproximadamente 13% de su presupuesto
total a los subsidios alimentarios y de vivienda para los grupos sociales
vulnerables, como los huérfanos, las personas con capacidades diferentes y las
personas sin hogar, y un 26% a las subvenciones educativas y de capacitación
vocacional para las mismas categorías especiales y los habitantes de zonas de
bajos ingresos (Nasr, 2001). El Ministerio también contribuye con la atención
médica de sectores pobres y vulnerables de la población, que se canaliza a
través de 89 centros de atención médica que supervisa directamente, y
mediante subsidios a las instalaciones sanitarias dirigidas por los grupos de la
sociedad civil, que brindan atención gratuita a los grupos pobres y
especialmente vulnerables. Por su parte, el Ministerio de Salud destina
aproximadamente 10% de su presupuesto a la atención médica primaria y demás
gastos de salud pública.
A pesar de la aplicación de numerosos planes de seguridad social, la ineficacia
del gasto social se debe a la falta de una estrategia social nacional clara e
integral. Esa estrategia debe abordar la total ausencia de coordinación entre
los ministerios y los actores interesados, lo que conduce a la duplicación de
esfuerzos y al desperdicio de recursos.
El sistema de la seguridad social en el Líbano también enfrenta graves desafíos
debido a los obstáculos políticos, jurídicos y administrativos,
particularmente a la ineficacia del Fondo Nacional de Seguridad Social bajo la
órbita del Ministerio de Trabajo.
En Marruecos,
Selim Nasr (2001) demuestra que a pesar del creciente énfasis puesto en el
desarrollo social durante la década de 1990, las políticas de protección
social enfrentan numerosos obstáculos debido al lento crecimiento económico,
que ha sido la causa principal del creciente desempleo, la pobreza y la
vulnerabilidad. No ha habido una solución adecuada hasta la fecha para mejorar
la eficacia y la cobertura del sistema de protección social ni para atender las
necesidades de los distintos grupos en el medio rural y urbano. La mayoría de
los programas de gobierno se dedican a los centros urbanos del país. Aunque el
gasto en seguridad social se ha duplicado desde 1990, el sistema de pensiones
vigente no hace nada para responder a los problemas de seguridad social de los más
necesitados.
El país ha emprendido reformas efectivas en los sectores de servicios sociales
básicos, como la educación y la salud, al redistribuir el gasto hacia la
educación primaria para alcanzar la matrícula primaria universal y mediante el
incremento del gasto público en la atención médica en el medio rural. Sin
embargo, la falta de coordinación entre los ministerios sigue siendo un
problema importante (MNSHD, 2002). Además, la seguridad
social en Marruecos aún se basa esencialmente en el modelo caritativo y no se
ha integrado a un plan social nacional.
En Egipto, Magdi
Abdel Hamid destaca el vínculo
existente entre las políticas macroeconómicas adoptadas por el gobierno
durante las últimas tres décadas y el deterioro del sistema de seguridad
social (Hamid, 2007). Estas políticas también han afectado la situación
socioeconómica de la población egipcia, como se refleja en las cifras que
muestran un incremento en el desempleo, la pobreza y las disparidades sociales y
regionales, afectando particularmente las disparidades entre el medio rural y el
urbano.
Cabe señalar que el fondo egipcio de seguridad social depende del
presupuesto del Ministerio de Finanzas. Este último desvía recursos
superavitarios del fondo para cubrir el déficit del presupuesto público. Esto
plantea importantes interrogantes acerca de la sostenibilidad del fondo y de su
capacidad futura para asegurarle los servicios a la gente.
Entre tanto, a pesar de la gran proporción del gasto destinado a la protección
social (más de 20% del PBI), la seguridad social egipcia sigue siendo ineficaz,
ya que no atiende plenamente las necesidades de los más vulnerables, mientras
beneficia a las clases media y alta. La distribución de la seguridad social
también refleja la elevada estratificación de la sociedad egipcia. Hay seis
planes de seguridad social distintos para seis grupos distintos de trabajadores
y trabajadoras, pero estos planes sólo suministran pensiones, sólo 40% de la
población trabajadora está asegurada contra las enfermedades y los accidentes
de trabajo, y sólo 16% recibe prestaciones de desempleo (Loewe, 2000).
Algunos países
ricos en petróleo y exportadores de minerales lograron proporcionar
un apoyo adecuado de seguridad social a su ciudadanía. Los países del Golfo
como Kuwait, Emiratos Árabes Unidos, Bahrein, Qatar y Arabia Saudita utilizaron
parte de sus enormes ganancias petroleras para proporcionar educación gratuita,
servicios médicos, asignaciones familiares y en ocasiones trabajo garantido a
sus ciudadanos. Estos países también adoptaron planes de seguridad social que
incluyen compensación por accidentes, prestaciones de maternidad y enfermedad,
y pensiones de vejez para la mayor parte de la fuerza de trabajo.
Sin embargo, un número importante de inmigrantes (en su mayoría de Asia
Meridional y otros países árabes) que viven en los países del Golfo con sus
familias no se benefician con los mismos servicios. Estas prestaciones no se han
extendido a la fuerza inmigrante de trabajo que realiza la mayoría de los
trabajos menos cualificados pero también ocupa una proporción significativa de
los empleos especializados.
La clave del éxito de algunos países exportadores de petróleo y minerales en
la cobertura universal de los servicios sociales es el papel centralizado del
Estado. No obstante, la naturaleza rentista del Estado ha transformado los
planes de seguridad social en servicios que brindan las familias gobernantes a
los ciudadanos que no pagan sus impuestos. El ex secretario general ejecutivo de
la CESPAO, Hazim El Bablawi (1987) describió la situación con la frase “sin
fijación de impuestos, no hay representación”, lo cual resume el problema
subyacente en el proceso antidemocrático de los países petroleros: el gobierno
no rinde cuentas por sus acciones mientras los ciudadanos no tienen que luchar
por sus derechos, especialmente los derechos sociales básicos.
En general, a pesar de las conquistas de algunos países, la mayoría de la
población de la región árabe sigue siendo vulnerable y no está protegida
contra los principales riesgos sociales.
Muchos países de ingresos medios y algunos de ingresos bajos lograron avances
sustanciales, pero incluso en ellos importantes grupos padecen hambre o
desnutrición y falta de acceso a la atención médica básica, la educación,
el saneamiento y la vivienda, especialmente en los países de menor desarrollo.
Asimismo, los indigentes en la mayoría de los países árabes están marginados
políticamente, privados del derecho a participar, y tienen poca voz sobre la
distribución de los recursos nacionales.
Los principales obstáculos para satisfacer estas necesidades son políticos y
administrativos; a menudo no es una cuestión de capacidad financiera sino el
uso inadecuado de los recursos financieros, humanos y naturales existentes. La
mayoría de los países, salvo los menos desarrollados, tienen recursos
suficientes para aplicar programas que puedan satisfacer la mayoría de estas
necesidades. No obstante, será necesario que el gasto público se desplace de
su actual concentración en la seguridad, la ‘guerra contra el terrorismo’ y
el gasto militar hacia nuevas prioridades.
Los países árabes más endeudados padecen escasez en el gasto público,
principalmente el destinado a los programas sociales. Las políticas orientadas
al mercado adoptadas en casi todos los países árabes conducen a la
liberalización y la privatización de los servicios sin distinción entre los
servicios sociales estratégicos y los de otra índole. Estos países también
carecen de políticas macroeconómicas nacionales que integren el propósito del
empoderamiento y el apoyo a los sectores productivos nacionales. Tienden a
aceptar el apoyo de los donantes extranjeros más allá de las condicionalidades
que les impongan, que suelen implicar objetivos que no cumplen las necesidades
ni las prioridades de las comunidades locales. Además, los donantes extranjeros
suelen buscar la estabilidad política de los países receptores y, por
consiguiente, brindan apoyo a los regímenes gobernados por dinastías,
dictadores y poderes políticos antidemocráticos.
Conclusión
La seguridad social en la región árabe comparte numerosas características
y debilidades de muchos países en desarrollo, pero otras son específicas de la
región. Los sistemas de seguridad social regionales son evidentemente
ineficaces, ya que las prestaciones reales suelen ser bajas y los costos
administrativos muy elevados. Esto plantea serias inquietudes acerca de la
sostenibilidad financiera a largo plazo de estos sistemas.
De acuerdo con las tendencias actuales, la perspectiva futura de la región
parece apuntar hacia una menor protección y una mayor marginación de los
desempleados, los indigentes y los trabajadores del sector informal. Estas
proyecciones negativas surgen de la persistencia de las limitaciones
presupuestarias destinadas a los sistemas de seguridad social y a la ineficacia
del gasto público.
Asimismo, la agenda de seguridad en la mayoría de los países árabes carece de
dos requisitos previos fundamentales: una orientación de derechos humanos y una
visión a largo plazo de desarrollo humano. La privatización inadecuada y la rápida
liberalización de las economías nacionales, además del papel influyente de la
beneficencia y los vínculos sociales informales, sirvieron para socavar la
necesidad urgente de crear planes nacionales integrales de seguridad social.
En definitiva es responsabilidad del Estado asegurar la seguridad social. Los
estados deben movilizar con eficacia los recursos nacionales para garantizar la
suficiencia y la extensión de los sistemas de seguridad social. La solidaridad
social, reflejada por la familia y las redes comunitarias además de los planes
de la sociedad civil, tiende a ser una alternativa efectiva del modelo de
seguridad social dirigido a las personas que carecen de cobertura. Sin embargo,
estos actores sólo pueden complementar el papel del Estado dentro de una
estrategia nacional integral. Nunca podrán reemplazarlo.
En este sentido, es fundamental que los estados árabes adopten un enfoque
basado en derechos a la hora de formular e implementar estrategias nacionales
para el desarrollo social. La protección de los derechos humanos debe estar
entre los principales factores que fortalezcan el progreso de los países. Por
lo tanto, la seguridad social no debe percibirse como un servicio que los
estados rentistas proporcionan a sus clientes, sino como un derecho
incondicional de la ciudadanía. Además, el derecho a la seguridad social no sólo
debe manifestarse en las constituciones y las convenciones de derechos humanos,
sino que debe realizarse a través de leyes y garantías jurídicas. La
seguridad social debe ser la máxima prioridad de las políticas de Estado
nacionales.
Referencias
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Notas:
<www.ifuw.org/saap2001/security.htm>
<www.art-us.org/node/66>
Mayor información
acerca de los ODM en el artículo de Joyce Haarbrink en este Informe.
En Líbano, por
ejemplo, hay más de 10 canales por los cuales el gobierno realiza el gasto en
los planes de cobertura sanitaria, incluso varios ministerios, otras
instituciones gubernamentales, cooperativas y fondos de beneficio mutuo.
El Dr. Magdi
Abdel Hamid es presidente del Directorio de la Egyptian Association for
Community Participation Enhancement.
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