2007
La protección del derecho a la seguridad social por tribunales y órganos internacionales de derechos humanos: perspectivas y desafíos
Christian Courtis
Comisión Internacional de Juristas, Ginebra
1) Introducción
El derecho a la
seguridad social está incluido en el catálogo de derechos humanos desde la
propia Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. De igual modo, está consagrado en un número
importante de tratados de derechos humanos, tanto universales como regionales, y
en instrumentos adoptados por la Organización Internacional del Trabajo.
Las perspectivas de justiciabilidad directa de este derecho en el plano
internacional han sido, sin embargo, limitadas –en especial por la
persistencia de limitaciones varias en la justiciabilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales en ese ámbito. De todos modos, el derecho a la seguridad
social no ha sido ajeno a la tarea de adjudicación judicial o cuasi-judicial de
tribunales y órganos internacionales –universales y regionales– de derechos
humanos habilitados para recibir comunicaciones, peticiones o denuncias.
Este artículo se propone ilustrar distintas maneras a través de las cuales
aspectos del derecho a la seguridad social han sido tratados por estos
tribunales y órganos –en su mayoría habilitados para considerar presuntas
violaciones de derechos catalogados a
priori como derechos civiles y politicos aunque, como se sabe, la
categorización de los derechos humanos a partir de uno u otro rótulo es
convencional y relativa. Para ello, comenzaré efectuando algunas distinciones
pertinentes para introducir las cuestiones debatidas. A continuación, repasaré
algunas de las estrategias empleadas por tribunales y órganos establecidos por
tratados de derechos humanos para decidir cuestiones relativas al derecho a la
seguridad social.
2) Algunas cuestiones conceptuales
Para introducir el tema es menester delimitar –en la medida de lo
posible– el alcance del término “seguridad social”, dado que en
tradiciones políticas y jurídicas distintas, la noción se usa con sentidos
diversos. En este sentido, creo que es necesario esclarecer al menos dos
aspectos referidos al uso de ese término.
En primer lugar, la noción de “seguridad social” se emplea en algunos
contextos y ámbitos como sinónimo de “servicio social” –o “servicios
sociales”– en general. En distintos países, la agencia de seguridad social
o la agencia que administra el seguro social está, por ejemplo, encargada de la
prestación de servicios de salud. Para efectos de este artículo, sin embargo,
y en consonancia con algunas definiciones más estrictas de la noción de
seguridad social, reservaré el término para describir formas de transferencia
de ingresos a beneficiarios del derecho, desencadenadas a partir de la
verificación de una contingencia o circunstancia objetiva que justifique esa
transferencia –tradicionalmente, la interrupción, disminución o pérdida de
la capacidad laborativa o de la generación de un ingreso por parte del
beneficiario directo o de sus dependientes, aunque la noción de “asistencia
social” incluye también la necesidad. No es este el lugar para discutir
extensamente los presupuestos y las implicaciones de esta noción –baste con
decir que corresponde en gran medida con la definición clásica de la noción
de seguridad social, fundada en originariamente en la idea de un seguro social.
En segundo lugar, otra de las líneas de distinción relativas al empleo del término
“seguridad social” ha sido la del carácter contributivo del sistema. En
este sentido, una definición estrecha de “seguridad social” –coherente
con el uso de la noción de “seguro social” en sentido estricto y no metafórico–
se ceñiría a aquellas transferencias que tengan como condición la previa
aportación o contribución del beneficiario –cuyo caso típico son las
contribuciones obligatorias de los trabajadores y los empleadores. A partir de
este uso estricto del término, se distingue el derecho y las instituciones de
la seguridad social, de otras transferencias no contributivas, que en general
son denominadas con el rótulo “asistencia social” o “ayuda social”, y
cuyo sostenimiento provendría no de fondos contributivos, sino de las finanzas
públicas. He preferido, en este caso, no recoger esta
diferenciación, dado que parte de la jurisprudencia que comentaré señala la
irrelevancia del carácter contributivo o no contributivo de los beneficios, al
menos a la luz de la protección ofrecida por vía de la consideración de
derechos incluidos en instrumentos de derechos civiles y politicos. De modo que
cuando hable de “derecho a la seguridad social”, ello incluirá tanto la
seguridad social de carácter contributivo, como la asistencia o ayuda social.
3) La protección del derecho a la seguridad social a través de instrumentos
de derechos civiles y politicos. Algunas precisiones previas
Nada de lo que diga aquí pretende negar la posibilidad conceptual de concebir
el derecho a la seguridad social como derecho justiciable. De hecho, las experiencias nacionales
demuestran que el derecho a la seguridad social –o bien los derechos derivados
de regímenes de seguridad social–, junto con los derechos laborales,
constituyen áreas en las que la experiencia de litigio a nivel local, tanto en
países desarrollados como en países en desarrollo, está firmemente
establecida.
En el plano universal, pese a que aún no existe un mecanismo de comunicaciones
o peticiones que permita presentar quejas por violaciones a los derechos
contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, el art. 24 de la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo habilita a sindicatos y a organizaciones de empleadores a presentar
“reclamaciones” en casos de incumplimiento insatisfactorio por parte de un
Estado de un convenio del que sea parte, y ello incluye aquellos convenios
relativos a la seguridad social – como los Convenios 102, 121, 128, 130, 168,
103 revisado, 118 y 157, entre otros.
En el ámbito europeo, el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea que
Establece un Sistema de Quejas Colectivas permite a actores cualificados
presentar denuncias en las que se alegue la aplicación insatisfactoria de las
obligaciones surgidas de la Carta Social Europea de 1961 o de su versión
revisada de 1996 por un Estado parte.
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, es posible presentar ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos peticiones individuales que aleguen
la violación del derecho a la seguridad social, consagrado por el artículo XVI
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Existen, además,
argumentos para fundar la posibilidad de llevar planteos relativos a la violación
directa del derecho a la seguridad social ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, aunque la experiencia en la materia ha sido, hasta ahora,
decepcionante.
Sin embargo, voy a centrar mi exposición en la manera en que distintos
tribunales y órganos de derechos humanos han protegido aspectos del derecho a
la seguridad social, por vía de su interconexión con otros derechos. Esto es
importante, al menos por dos motivos. En primer lugar, por constituir una
manifestación práctica y concreta de la noción de interdependencia e
indivisibilidad de todos los derechos humanos. En los casos que comentaré, se
protege el derecho a la seguridad social a partir de sus conexiones con derechos
formalmente listados bajo instrumentos que consagran derechos civiles y políticos
–o que, al menos, encuadran los derechos protegidos bajo esa denominación. En
segundo lugar, mientras las posibilidades de justiciabilidad directa de los así
llamados derechos económicos, sociales y culturales en el ámbito internacional
sean limitadas, los casos que comento pueden inspirar formas de tutela analógas
frente a tribunales u órganos existentes, o que cuenten con similares
facultades y derecho positivo aplicable.
Paso así a adelantar tres modos principales de protección indirecta de
aspectos relacionados con el derecho a la seguridad social –sin pretensión
alguna de exhaustividad. Se trata, respectivamente de: a) la consideración de
aspectos de la seguridad social como un componente de los intereses protegidos
bajo el derecho de propiedad; b) la consideración de aspectos procedimentales,
relativos a las garantías procesales y a tutela judicial efectiva del derecho a
la seguridad social; y c) la consideración de la prohibición de discriminación
y del principio de igualdad, en su aplicación al derecho a la seguridad social.
A su análisis me dedicaré a continuación.
4) La protección del derecho a la seguridad social a través del derecho de
propiedad
Una de las formas de protección indirecta del derecho a la seguridad social ha
consistido en la inclusión, dentro de los intereses protegidos por el derecho
de propiedad, de derechos y expectativas vinculados con beneficios de la
seguridad social. Veamos cómo se ha dado esta protección en dos sistemas
regionales de derechos humanos, el europeo y el interamericano.
4.1 Sistema Europeo de Derechos Humanos
En el Sistema Europeo de Derechos Humanos, esta forma de protección ha tenido
lugar por aplicación del art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio Europeo sobre
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.
La cuestión central es el alcance que se dé al término “bienes” –que se
ajusta más a la versión francesa del texto del art. 1 del Protocolo No. 1 al
Convenio Europeo de Derechos Humanos– o “posesiones” –término que
traduce literalmente el empleado en el texto inglés. Una consideración
estrecha del término podría limitar el alcance de la cláusula –por ejemplo,
a bienes entendidos sólo en el sentido de bienes físicos, o de bienes ya
incorporados al patrimonio de una persona. Por el contrario, una consideración
más amplia de los intereses que pueden ser comprendidos por los términos
“bien” o “posesión” permitiría incorporar a una noción lata de
“propiedad” la expectativa de recibir una pensión o otra forma de
transferencia dineraria, cumplidas ciertas condiciones, y la de su
mantenimiento, actualización o nivelación, entre otras posibilidades.
La antigua Comisión y la Corte Europea de Derechos Humanos se han inclinado
claramente por esta segunda posibilidad, y han considerado en numerosos casos
que los beneficios de la seguridad social –incluyendo los “contributivos”
y los “no contributivos”– constituyen un “bien” o “posesión” en
el sentido del art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio Europeo de Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales y que, en esa calidad, merecen protección
contra los actos estatales que afecten su disfrute pacífico.
Así,
por ejemplo, desde 1971, la ahora extinta Comisión Europea de Derechos Humanos,
sostuvo que “si bien el derecho a una pensión no está incluido en esos términos
en el Convenio [Europeo de Derechos Humanos], la realización de contribuciones
obligatorias a un fondo de pensiones puede, en ciertas circunstancias, crear un
derecho de propiedad sobre una parte de ese fondo, y ese derecho puede ser
afectado por la manera en que tal fondo es distribuido” (“while it is clear that no right to a
pension is as such included in the Convention, the making of compulsory
contributions to a pension fund may, in certain circumstances, create a property
right in a portion of such fund and that such right may be affected by the
manner in which the fund is distributed”). Poco después, en
su decisión sobre admisibilidad en el caso Müller
v. Austria, la Comisión reiteró que “la obligación de contribuir a un
sistema de seguridad social puede, en ciertas circunstancias, dar origen a un
derecho de propiedad sobre una fracción del patrimonio así constituido”, y
sostuvo que “la existencia de tal derecho puede depender de la manera en que
se emplee dicho patrimonio para el pago de una pensión”.
La Corte Europea de Derechos Humanos ha confirmado esta línea de interpretación
en numerosos casos. Así, por ejemplo, en su decisión sobre admisibilidad en el
caso Bellet, Huertas y Vialatte v. Francia,
la Corte repitió que la realización de contribuciones a un fondo de pensiones
puede, en ciertas circunstancias, crear un derecho de propiedad, y que tal
derecho puede ser afectado por la manera en la que se distribuya el fondo. La Corte ha
sostenido también que los derechos que emanan del pago de contribuciones a
sistemas de seguridad social son derechos pecuniarios para los efectos del art.
1 del Protocolo No. 1 al Convenio Europeo.
En el caso Willis v. Reino Unido, la Corte Europea consideró que el derecho a recibir una compensación por
viudez y un subsidio maternal por viudez a partir de un régimen contributivo
constituía un derecho pecuniario en el sentido del art. 1 del Protocolo No. 1
al Convenio Europeo. En el caso Azinas v. Chipre, la Corte sostuvo que el derecho a una pensión
para la que se han pagado previamente contribuciones constituye un derecho de
propiedad protegido por el art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio Europeo. En el caso Wessels-Bergervoet v. Países
Bajos, la Corte afirmó que el derecho a una pensión de vejez está
protegido por el art. 1 del Protocolo No. 1 del Convenio. La Corte ha repetido ese criterio en muchos
otros casos.
Además, la Corte Europea ha decidido, en otra serie de casos, que el carácter
no contributivo de un beneficio ligado a la seguridad social –o a la
asistencia social– no es determinante a efectos de decidir si constituye un
derecho pecuniario protegido por el art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio
Europeo de Derechos Humanos. En las sentencias de los casos Gaygusuz v. Austria, Koua
Poirrez v. Francia, y especialmente en su decisión sobre
admisibilidad en el caso Stec y Otros v.
Reino Unido, la Corte señaló no existen razones que
justifiquen la distinción entre beneficios contributivos y no contributivos a
efectos de la protección del derecho de propiedad otorgada por el art. 1 del
Protocolo No. 1 al Convenio Europeo.
Una vez establecida la protección de derechos relacionados con beneficios de la
seguridad social por vía del derecho de propiedad, es necesario repasar los
criterios empleados por los órganos del Sistema Europeo para determinar la
existencia o inexistencia de una violación a ese derecho en materia de
pensiones y de otros beneficios relacionados con la seguridad social.
Cabe comenzar por recordar que en materia de política económica y social, la
Corte Europea ha desarrollado la noción de “margen de apreciación”, que
supone una cierta deferencia del tribunal a la hora de evaluar las decisiones
del Estado en cuestiones de política pública –tanto en lo que hace a sus
fines, como a los medios elegidos para cumplirlos. En materia de seguridad social, y dada la
necesidad de gestión de sistemas complejos, esta noción se ha reflejado en la
opinión de la Comisión, recogida por la Corte Europea, de que el
reconocimiento de la posible extensión de la protección del derechos de
propiedad a los beneficios de la seguridad social no significa la garantía del
derecho a un monto determinado. Tampoco significaría el derecho al
establecimiento de un tipo específico de beneficios, siendo amplio el margen de
discrecionalidad del Estado para crear y diseñar esquemas de seguridad social y
sus modos de financiamiento. Y aún cuando existan objetivos de política
pública que sea necesario priorizar, el Estado cuenta con cierta latitud para
elegir los medios y el lapso temporal en el que se espera cumplirlos. Por último, para establecer la existencia
de un derecho pecuniario, la Corte requiere que la persona que alega la violación
satisfaga las condiciones impuestas por el derecho nacional para obtener el
beneficio reclamado.
Dicho esto, sin embargo, es necesario subrayar que el margen de apreciación del
Estado no es ilimitado, y que, en varios casos, la Corte Europea decidió que
las medidas adoptadas por el Estado en cuestión constituyeron una injerencia
injustificada en el disfrute del derecho de propiedad del peticionante. Veamos
entonces qué criterios han empleado los órganos del sistema europeo para
determinar la infracción del deber de respeto del derecho de propiedad en
materia previsional.
-Reducción que afecte de la sustancia del derecho
En
su Informe final del caso Müller
v. Austria,
la Comisión Europea sostuvo que “puede considerarse que una reducción
sustancial del monto de una pensión constituye una afectación de la sustancia
misma del derecho a recibir una pensión de vejez” (“a substantial
reduction of the amount of the pension could be regarded as affecting the very
substance of the right to retain the benefit of the old age insurance
system"). Cabe preguntarse, entonces, cuándo se produciría una reducción
capaz de afectar la sustancia misma del derecho. Aunque la jurisprudencia
europea no ofrece fórmulas matemáticas, al menos sugiere algunas pautas útiles
para calificar la gravedad de la afectación. En el propio caso Müller v. Austria, la Comisión Europea decidió que la reducción de
aproximadamente el 3% de la pensión –que era la diferencia reclamada por el
peticionante en el caso– no constituye una afectación de la sustancia del
derecho. Por su parte, la Corte Europea decidió, en los casos Domalewski
v. Polonia y Skorkiewicz v. Polonia,
que la privación de un suplemento pensional debido a la condición de veterano,
manteniendo el cobro de la pensión ordinaria, no afectaba el derecho de
propiedad de forma desproporcionada o arbitraria.
En el extremo opuesto, la Corte Europea decidió, en el caso Kjartan
Asmundsson v. Islandia, que la supresión completa de un beneficio
previsional por incapacidad laboral equivale a una injerencia injustificada en
el derecho de propiedad de la víctima. Y en el caso Wessels-Bergervoet v. Países
Bajos, aunque no relacionado directamente con la reducción del monto de un
beneficio previsional, la Corte ofrece una pauta que, por analogía, puede ser
significativa para determinar la afectación de la sustancia del derecho. En el
caso, la Corte consideró que una diferencia del 38% entre la pensión recibida
por la peticionante mujer y la que hubiera recibido, en las mismas condiciones,
en caso de ser varón, constituye una diferencia de trato injustificada y
discriminatoria. Podría argumentarse que ese porcentaje
ofrece al menos una pauta de lo que significa una diferencia intolerable en
materia previsional.
-Discriminación y violaciones al principio de igualdad
En una serie de casos, la Corte Europea ha analizado alegaciones de discriminación
o de afectaciones al principio de igualdad en relación con la protección
derivada del derecho de propiedad aplicada a derechos previsionales. Dado que en
estos casos la Corte analiza el art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio en relación
con la violación del art. 14 del Convenio Europeo, me referiré a estos casos
en el apartado 6, dedicado exclusivamente a planteos sobre discriminación y
violaciones al principio de igualdad en la materia.
-Violación de la cosa juzgada e incumplimiento de sentencias
Otro de los criterios empleados por la Corte Europea para determinar la afectación
injustificada del derecho de propiedad en casos que involucran beneficios
previsionales es la falta de respeto, por parte del Estado, de sentencias
judiciales firmes que fijan el monto de esos beneficios.
Así, por ejemplo, en el caso Pravednaya
v. Rusia, la Corte Europea decidió que la aplicación retroactiva de una
norma y la reapertura del caso a efectos de modificar un fallo judicial firme
constituyó una interferencia injustificada sobre el derecho de propiedad del
peticionante. En el caso Macovei y otros v. Moldova, la Corte Europea sostuvo que la revisión
judicial de una serie de sentencias firmes que habían puesto fin a una disputa
relativa a la interrupción del pago de rentas vitalicias (annuity
pensions) por parte de una compañía de seguros privada que ofrecía
beneficios previsionales, constituyó una violación al derecho de los
peticionarios al disfrute pacífico de su propiedad.
En otra serie de casos, relativos al cobro de compensaciones por enfermedades y
accidentes de trabajo, reajuste de pensiones, y cobro de subsidios por maternidad, la Corte decidió que la falta de
cumplimiento por parte del Estado de sentencias que lo obligaban a pagar esos
beneficios constituye también una violación al derecho de propiedad.
En suma, todos estos casos, la Corte consideró que la validez y el monto de un
beneficio provisional decididos en una sentencia judicial firme forman parte del
patrimonio del beneficiario.
4.2)
Sistema Interamericano de Derechos Humanos
Aunque la experiencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en la
materia es menor, también existen precedentes en el mismo sentido. En
ese sistema, la protección del derecho de propiedad está fincada en el artículo
21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Un primer antecedente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos resultó,
al respecto, un paso en falso, afortunadamente corregido en actuaciones
posteriores. En su Informe Final sobre el caso Marzioni, la Comisión Interamericana adoptó una noción sumamente
estrecha de propiedad, rechazando la posible inclusión en ese concepto de una
indemnización por accidente de trabajo
–incluída, dicho sea de paso, entre las “ramas” de la seguridad social
previstas por el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo.
Sin embargo, la Comisión revisó su posición al respecto en el caso de los Cinco
Pensionistas v. Perú, que fue finalmente sometido a la consideración de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso involucraba la modificación
de los montos de pensiones establecidas por ley, y el incumplimiento del Estado
peruano de sentencias judiciales que declaraban ilícita la reducción de las
pensiones de los peticionarios, y determinaban el monto de las pensiones a
pagar. La Corte Interamericana consideró que, una vez cumplidas las condiciones
establecidas en la ley, la pensión era un derecho adquirido por las víctimas,
y por ende quedó incorporado en su patrimonio y era objeto de protección a
través del derecho de propiedad.
En consecuencia, la Corte decidió que la modificación arbitraria del monto de
las pensiones (que alcanzó el 78% de ese monto) constituía una violación del
derecho de propiedad.
Además la Corte, en sentido similar al ya expuesto en la jurisprudencia de la
Corte Europea, decidió que la negativa del Estado a pagar las pensiones cuyo
monto fue determinado por sentencias firmes constituyó una violación al
derecho de propiedad consagrado por el art. 21 de la Convención Americana.
La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos también ha declarado admisible un caso en el
que se acumulan las peticiones de alrededor de cincuenta jubilados, que alegan,
entre otros agravios, la violación del derecho de propiedad por la situación
de prolongado incumplimiento de sentencias en material previsional por parte del
Estado argentino.
5) La protección del derecho
a la seguridad social a través del derecho a las garantías judiciales y a un
recurso judicial efectivo
Tanto la Corte Europea como la Corte Interamericana de Derechos Humanos han
considerado afectaciones a beneficios de la seguridad social derivados de
violaciones al debido proceso y a la obligación de proveer una tutela judicial
efectiva ante la violación de derechos fundamentales.
5.1) Sistema Europeo de Derechos Humanos
La Corte Europea tiene una extensa jurisprudencia relativa a la aplicación del
art. 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos,
que incluye una serie de casos referidos a derechos derivados de la seguridad
social –incluyendo la asistencia social. Parte de las discusiones iniciales en
la materia se han debido a la necesidad de interpretar el alcance del texto del
referido art. 6.1, que habla “los litigios sobre
(...) derechos y obligaciones de carácter
civil” (la bastardilla es mía).
Así, en el caso Feldbrugge, la Corte
discutió la aplicabilidad del art. 6.1 a una disputa en la que se discutía la
continuidad del pago de beneficios por enfermedad laboral derivados de un
esquema de seguro de salud de carácter público. La Corte, tomando en
consideración una serie de factores –entre ellos, el carácter económico y
personal del derecho, su vinculación con el contrato de trabajo, y su analogía
con los esquemas de seguro privado–, decidió que, a efectos del art. 6.1, podía
considerársela una disputa de carácter civil.
En
el caso Deumeland, se debatió la
aplicabilidad del art. 6.1 a una disputa en la que la peticionante reclamaba el
pago de una pensión suplementaria de viudez, dado el fallecimiento de su marido
en un accidente de trabajo. A partir de los criterios señalados en el caso
anterior, la Corte llegó a la conclusión de que la disputa podía considerarse
de carácter civil, y por ende el art. 6.1 era de aplicación al caso.
En Salerno, la
Corte decidió que el art. 6.1 era aplicable a un procedimiento de reclamo de
contribuciones efectuadas por el peticionante a un fondo de pensiones.
En el caso Salesi,
la Corte debió considerar la aplicabilidad del art. 6.1 a un procedimiento de
determinación de la procedencia de un subsidio mensual por discapacidad. A
diferencia de los casos Feldbrugge y Deumeland, en los que el tipo de beneficio estaba ligado directa o
indirectamente a una relación laboral, y a un esquema de carácter
contributivo, en este caso el beneficio era financiado enteramente por fondos públicos
–de modo el caso salía de la esfera de la noción estricta de “seguridad
social”, para adentrarse en la esfera de la “asistencia o ayuda social”. La Corte indicó que:
“Ciertamente, existen diferencias
entre las dos [la asistencia social y la seguridad social], pero estas no pueden
considerarse fundamentales en el presente estado de desarrollo del derecho de la
seguridad social. Esto se justifica de seguirse, en relación con el derecho a
recibir beneficios de la asistencia social, la opinión que emerge de las dos
sentencias citadas [Feldbrugge y Deumeland],
es decir, que la intervención del Estado no es suficiente para decidir que el
art. 6.1 no es aplicable.
Como en los dos casos citados anteriormente, otras consideraciones militan en
favor de la aplicabilidad del art. 6.1 al presente caso. La más importante
consiste en el hecho de que, pese a los rasgos de derecho público señalados
por el Gobierno, la Sra. Salesi no fue afectada en sus relaciones con
autoridades administrativas que, actuando como tales, ejercieran facultades
discrecionales; ella sufrió una interferencia en sus medios de subsistencia,
cuando reclamaba un derecho individual, de naturaleza económica, que derivaba
de reglas específicas establecidas por una ley que da efecto a la Constitución”.
La Corte decidió, entonces, que no existían razones para distinguir el caso
con lo decidido en Feldbrugge y Deumeland,
y consideró aplicable el art. 6.1 a la situación bajo examen.
En
Schuler-Zgraggen v. Suiza, la Corte
debió considerar la aplicabilidad del art. 6.1 a un procedimiento de
determinación de procedencia de una pensión por incapacidad laboral,
financiada a través de un fondo mixto (compuesto por contribuciones de
empleados, desempleados y por recursos impositivos). La Corte decidió que no
existían razones para distinguir este caso de lo decidido en Feldbrugge, Deumeland y Salesi,
y declaró que el art. 6.1 era aplicable a la situación bajo examen.
En el caso Schouten
y Meldrum, la Corte se vio enfrentada un caso en el que la disputa se
centraba no en la obtención de beneficios de la seguridad social, sino en el
alcance de contribuciones a la seguridad social –en la hipótesis, se trataba
de un reclamo de la agencia holandesa de seguridad social dirigida a dos
aparentes empleadores, a efectos de cobrar contribuciones a la seguridad social
a favor de los supuestos empleados. Los peticionantes impugnaban el carácter
laboral de la relación y por ende, la validez del reclamo de pago de
contribuciones pasadas. Una vez más, la Corte debió decidir si el art. 6.1 era
de aplicación al caso. Para ello, reflotó algunos los criterios desarrollados
en los casos Feldbrugge y Deumeland, concluyendo que, dada la primacía de rasgos de
naturaleza privada, la disputa podía caracterizarse como una disputa sobre
derechos y obligaciones de carácter civil para efectos del art. 6.1, que por
ende, era aplicable al caso.
En Mennitto, la Corte aplicó el art.
6.1 al procedimiento de otorgamiento de un subsidio para familias a cargo de
personas con discapacidad en sus hogares. El gobierno negó que el artículo 6.1
fuera aplicable, alegando, entre otras cosas, que el peticionante no tenía un
derecho subjetivo al subsidio, sino sólo un interés legítimo en recibirlo, y
que se trataba de una prestación graciable y no de un derecho de naturaleza
económica. La Corte declaró que la diferencia entre derecho subjetivo e interés
legítimo era irrelevante para el caso, dado que los propios tribunales
italianos consideraron que la cuestión era justiciable. La Corte señaló también
que la misma jurisprudencia de los tribunales italianos desmentía la idea de
que se tratara de una mera prestación graciable.
Dados estos antecedentes, en casos posteriores las
disputas sobre la aplicabilidad del art. 6.1 a cuestiones relacionadas con la
seguridad social quedaron prácticamente zanjadas. La Corte aplicó el art. 6.1
al procedimiento de cobro de compensaciones por accidentes y enfermedades
laborales,
reajuste de pensiones, cobro de subsidios por maternidad y cobro de renta vitalicia de un fondo de
retiro.
Resuelta la cuestión de la aplicabilidad del art. 6.1 a
procedimientos relativos a la determinación de beneficios (y contribuciones) de
la seguridad social, veamos entonces qué componentes del derecho a un juicio
justo y a las garantías del debido proceso aplicó la Corte Europea a las
causas que nos interesan aquí. Esto, sin perjuicio de la aplicabilidad de otros
elementos componentes de esa garantía desarrollados en la jurisprudencia del
tribunal.
-Igualdad de armas y carácter público y oral del procedimiento
En algunos de los casos mencionados, la disputa versaba sobre el respeto del
principio de igualdad de armas, inherente a la noción de debido proceso, en
especial durante la etapa administrativa del procedimiento –que constituye,
como se sabe, un etapa habitual en numerosos sistemas de seguridad social, antes
quedar allanada la vía judicial.
En el citado caso Feldbrugge, la Corte
decidió que el procedimiento para determinar la continuación del pago de
beneficios por enfermedad laboral no garantizó a la peticionante el derecho a
ser oída, ni a presentar alegatos por escrito, ni a consultar y objeta la
prueba que obraba en el expediente.
La Corte también consideró que el procedimiento limitaba seriamente el derecho
de la peticionante a cuestionar la decisión de la junta médica que decidió su
caso.
Por ende, la Corte estimó que el Estado había violado el art. 6.1 del Convenio
Europeo.
Aunque
en el caso Schuler-Zgraggen,
la Corte concluyó que no existió violación a los principios de igualdad de
armas, y de oralidad y publicidad de los procedimientos, las consideraciones del
tribunal son ilustrativas del alcance de estas garantías. Con respecto al
principio de igualdad de armas, la Corte señala que, si bien el procedimiento
administrativo ante la Junta de Apelaciones establecía limitaciones al derecho
de la peticionante a consultar su expediente, dichas limitaciones fueron
subsanadas en el procedimiento judicial, ya que el tribunal actuante requirió a
la Junta de Apelaciones que pusiera a disposición de la peticionante todos los
documentos obrantes, y que remitiera el expediente a su abogado.
En relación con el derecho a un procedimiento oral y público, la peticionante
alegó que no hubo audiencia ante el Tribunal Federal que trató el caso. La
Corte sostuvo que si bien el procedimiento ante ese tribunal era en principio
escrito, las partes tenían derecho a solicitar una audiencia, pero la
peticionante no lo hizo. La Corte señaló además que el tipo de materia en
disputa, de carácter técnico y médico, no aparejaba cuestiones de
trascendencia pública que hubieran requerido necesariamente una audiencia. Por
último, la Corte consideró que el interés de las autoridades en la eficiencia
y economía procesal es comprensible, y que la realización sistemática de
audiencias puede constituir un obstáculo frente a la particular diligencia que
requieren los casos en materia de seguridad social, y perjudicar el cumplimiento
del requisito del plazo razonable de los procedimientos.
-Plazo razonable
Uno de los componentes de las nociones de juicio justo y de debido proceso
invocadas en el contexto de procedimientos relativos a la seguridad social es el
derecho del justiciable a obtener una decisión que ponga fin a la disputa en un
plazo razonable. Este principio es particularmente importante en materia de
seguridad social, dado el carácter alimentario que poseen sus beneficios.
En
el caso Deumeland, la Corte decidió
que la duración del procedimiento de determinación del beneficio reclamado
(diez años, siete meses y tres semanas) era violatoria del principio del plazo
razonable consagrado por el art. 6.1 del Convenio Europeo. La Corte subrayó
que los casos sobre seguridad social requieren una “particular diligencia”.
En Salerno, la
Corte decidió, teniendo en cuenta la participación de distintos tribunales en
el procedimiento, que un período de algo menos de cinco años de duración no
violó el derecho a obtener un pronunciamiento en un plazo razonable.
En Salesi, la Corte decidió que un
período levemente superior a seis años para un procedimiento que no entrañaba
mayor complejidad, excedió el plazo razonable y por ende constituyó una
violación al art. 6.1 del Convenio Europeo.
En Schouten y Meldrum, la Corte decidió que la extensión de los
procedimientos para determinar la validez del reclamo de contribuciones de la
seguridad social (cuatro años y tres meses en un caso, tres años y tres meses
en otro) violaron la obligación estatal de producir un pronunciamiento que
pusiera fin a una disputa en un plazo razonable.
En Mennitto, la Corte consideró que
la demora de cuatro años y cinco meses en determinar el otorgamiento del
subsidio para familias a cargo de personas con discapacidad violaba el principio
del plazo razonable.
-Respeto de la cosa juzgada y cumplimiento de sentencias
La Corte también ha aplicado a casos relativos a beneficios de la seguridad
social la obligación estatal de respeto a la cosa juzgada, y ha decidido en una
cantidad apreciable de casos que el Estado ha violado el art. 6.1 por el
incumplimiento de sentencias que lo obligaban a pagar beneficios según el monto
fijado judicialmente, o por el desconocimiento de sentencias firmas a través
del establecimiento de medios de reabrir y reexaminar causas ya decididas.
En varios casos, la cuestión planteada era el incumplimiento liso y llano de
sentencias que condenaban al Estado a pagar beneficios de la seguridad social.
La Corte, siguiendo su jurisprudencia anterior,
repitió en esta materia que el derecho de acceso a la justicia contenido por el
art. 6.1 implica la obligación del Estado de cumplir las sentencias en las que
sea vencido.
En estos casos, la Corte Europea ha subrayado
expresamente que la alegación de falta de recursos por parte del Estado no
constituye una excusa para incumplir con una deuda establecida judicialmente.
En otros casos, la cuestión disputada era la reapertura judicial de causas con
sentencia firme. En el caso Pravednaya, la
Corte debió considerar la situación de revisión de sentencias pasadas en
autoridad de cosa juzgada que habían determinado la forma de calcular el
reajuste de una pensión. Para obtener la reapertura del caso, la agencia de
seguridad social del Estado alegó la existencia de hechos nuevos, que no habrían
sido tenidos en consideración al momento de la primera decisión. Entre estos
“hechos nuevos” se encontraba la emisión, en fecha posterior al dictado de
la sentencia, de una norma que indicaba la manera de efectuar el cálculo de
reajuste. En su decisión, la Corte recordó que uno de los aspectos
fundamentales de la noción de Estado de Derecho o de imperio de la ley (rule
of law) es el principio de seguridad juridica, que requiere, entre otras
cosas, que cuando los tribunales de justicia han decidido una causa con carácter
definitivo, su decisión no debe ser cuestionada.
Por ende, ninguna parte tiene derecho a solicitar la revision de una decision
judicial definitiva, con el mero propósito de obtener una nueva consideración
del caso. Este principio sólo puede dejarse de lado en circunstancias
excepcionales y por razones de carácter sustancial.
La Corte señaló que es necesario ser especialmente conciente de los peligros
que entraña el empleo de legislación de carácter retroactivo, que tenga el
efecto de influir en la determinación judicial de una disputa en la que el
Estado sea parte. “El respeto por el Estado de Derecho y el imperio de la ley
(rule of law) y la noción de debido
proceso exigen que las razones que se aduzcan para justificar dichas medidas
sean consideradas con el “grado más alto posible de cautela” (“with the
greatest possible degree of circumspection”)”.
La Corte llega a la conclusión de que los supuestos “hechos nuevos” no eran
tales, y que su invocación era una forma disfrazada de obtener la reapertura de
un caso que contaba ya con sentencia firme.
La Corte decide, por ende, que el procedimiento ha violado el principio de
seguridad jurídica y las garantías del debido proceso exigidos por el art. 6.1
del Convenio Europeo.
El tribunal
europeo ha decido en sentido similar en un caso que involucraba el pago de una
renta vitalicia por parte de una compañía de seguros privada que ofrecía
planes de pensión.
5.2)
Sistema Interamericano de Derechos Humanos
A su turno, la Corte Interamericana ha aplicado, en el caso de los Cinco
Pensionistas v. Perú, el art. 25 (derecho a la protección judicial)
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos al procedimiento de reclamo
de reajuste de pensiones de los peticionantes.
Aunque los representantes de las víctimas habían invocado también el art. 8.1
de la Convención Americana (equivalente al art. 6.1 del Convenio Europeo),
la Corte se negó a considerar la cuestión, por falta de prueba suficiente en
el expediente. En el caso, la Corte tuvo la oportunidad de considerar el
incumplimiento por parte del Estado de sentencias judiciales que obligaban al
Estado a pagar las pensiones de acuerdo a lo reclamado por los peticionantes. En
sentido similar a su par europea, aunque sobre la base de una calificación jurídica
distinta, la Corte Interamericana decidió que el incumplimiento del Estado
peruano de las sentencias judiciales que ordenaban pagar las pensiones de
acuerdo a las pretensiones de los reclamantes, durante un período de ocho años,
constituyó una violación al derecho a la tutela judicial efectiva.
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el ya
mencionado caso Menéndez, Caride y otros
v. Argentina, ha declarado admisible una petición que involucra múltiples
alegaciones de violaciones al debido proceso y a la tutela judicial efectiva en
relación con el reajuste y el cobro de pensiones.
6) La protección del derecho a la
seguridad social a través del principio de igualdad y de la prohibición de
discriminación
Una tercera vía de protección del derecho a la seguridad social a través de
instrumentos de derechos humanos que permiten la presentación de comunicaciones
o peticiones consiste en la articulación de planteos basados sobre la violación
del principio de igualdad y de la prohibición de discriminación. La estrategia
está dirigida, en estos casos, denunciar la existencia de distinciones
injustificadas o discriminatorias relacionadas con la seguridad social –por
ejemplo, en términos de condiciones para acceder a un determinado beneficio, o
de monto de los beneficios. No es ocioso señalar que esta estrategia ha tenido
acogida también en tribunales nacionales de distintas jurisdicciones del mundo.
En algunos instrumentos internacionales de derechos humanos –como el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos,
y la Convención Americana sobre Derechos Humanos–,
las cláusulas que consagran el derecho a la igual protección de la ley y la
prohibición de discriminación son de carácter general, y por ende también
son aplicables a derechos y otras normas no contenidas en la lista de derechos
consagrados por el propio instrumento. De modo que esas disposiciones son
directamente invocables en caso de afectaciones al principio de igualdad y a la
prohibición de discriminación por la legislación provisional, o por la práctica
de los órganos encargados de aplicarla. Otros instrumentos, como el Convenio
Europeo de Derechos Humanos, limitan la aplicación de la disposición que
consagra el principio de igualdad y la prohibición de discriminación a los
derechos establecidos en el propio instrumento
–de modo que, en estos casos, para efectuar planteos vinculados con la
seguridad social, es necesario relacionar esta cláusula con la presunta
afectación de un derecho protegido por el Convenio Europeo o por sus Protocolos
Adicionales. En este sentido, y como ya lo adelantáramos, la Corte Europea ha
entendido en varias causas que involucran beneficios de la seguridad social, en
las que se han señalado violaciones al principio de igualdad y a la prohibición
de discriminación en relación con el derecho de propiedad y, en un caso, con
el derecho a un juicio justo. Veamos ahora como ha sido tratada la cuestión en
distintos sistemas de protección de los derechos humanos.
6.1) Sistema Universal de Derechos Humanos
En el marco del Sistema Universal de protección de los Derechos Humanos, el
Comité de Derechos Humanos –órgano de supervisión del cumplimiento del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos– ha tenido en varios
casos la oportunidad de considerar alegaciones sobre la violación del principio
de igualdad y de la prohibición de discriminación.
Un primer caso relevante es el caso Danning
v. Países Bajos, en el que se alegaba discriminación en el acceso a
beneficios de la seguridad social –en la especie, un subsidio familiar para
personas con discapacidad– sobre la base del status marital: el peticionante, conviviente de hecho pero no casado
con su pareja, alegaba que la legislación de seguridad social holandesa, que
establecía diferencias entre los beneficios que corresponden a personas casadas
y no casadas era discriminatorio. Aunque el Comité rechazó la alegación, y
consideró que la distinción era objetiva y razonable, y que el peticionante no
tenía ningún impedimento para casarse, si así lo deseaba, el caso es
importante porque el Comité dejó claro que el art. 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos también era aplicable a derechos económicos,
sociales y culturales, rechazando asi la pretensión del Estado en sentido
contrario.
En este sentido, y marcando una pauta repetida en casos posteriores, el Comité
señaló que si bien el art. 26 no requiere al Estado que dicte legislación que
establezca beneficios de la seguridad social. “Sin embargo, cuando tal
legislación es adoptada en ejercicio del poder sberano del Estado, entonces la
legislación debe cumplir con el art. 26”.
Posteriormente, en dos casos ya clásicos de su jurisprudencia, Zwaan de Vries v. Países Bajos y Broeks v. Países Bajos,
el Comité decidió que la legislación holandesa sobre compensaciones por
desempleo discriminaba contra las mujeres casadas, dado que les imponía
condiciones para su otorgamiento no requeridas para el caso de los hombres
casados en la misma situación. En Comité sostuvo que el tratamiento diferente
sobre la base del género constituía una violación del art. 26 del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos.
En un caso reciente, el Comité decidió nuevamente en ese sentido, esta vez en
relación con diferencias establecidas en la legislación colombiana relativas a
la sustitución o derivación de una pensión. El Comité consideró que la
distinción efectuada sobre la base de la orientación sexual del peticionante
–pareja del derechohabiente fallecido– era discriminatoria, ya que la ley
protegía a la concubina o concubino de distinto sexo, pero no a las parejas del
mismo sexo.
Por último, el Comité sobre la Eliminacion de la Discriminación contra la
Mujer también ha tenido oportunidad de decidir –en uno de los primeros casos
presentados a través del mecanismo de comunicaciones previsto en el Protocolo
Facultativo a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer– una queja en la que se alegaba la violación
de la prohibición de discriminación en relación con aspectos del derecho a la
seguridad social. En el caso Nguyen v. Países
Bajos,
la peticionante alegaba que la legislación holandesa, que –en las
circunstancias del caso presentado– sólo concede una compensación parcial en
caso de licencia por maternidad, hace que el embarazo tenga efectos negativos
sobre el ingreso de las mujeres, y por ende discrimina contra las mujeres como
resultado de su embarazo. Concretamente, la peticionante señalaba que la
legislación holandesa en la materia incumple con la obligación establecida en
el art. 11.2 (b) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer.
El Comité no compartió los argumentos de la peticionante, señalando por un
lado que el texto del art. 11.2 (b) no requiere el mantenimiento pleno del
salario, sino sólo el pago de salario o de prestaciones sociales comparables,
dejando librado al margen de discrecionalidad de los Estados parte la elección
del esquema adecuado para cumplir con esa obligación. Por otro lado, el Comité
señala que la peticionante no probó que la disminución de su ingreso se
debiera a su condición de mujer o a su maternidad, y que las diferencias entre
salario y compensación por maternidad se debían al hecho de que la
peticionante participaba de dos esquemas de seguro social diferentes, por ser al
mismo tiempo empleada salariada y trabajadora-cónyuge en la empresa de su
marido. Por ello, el Comité consideró que no existió violación al art. 11.2
(b) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer.
6.2) Sistema Europeo de Derechos Humanos
En sentido similar, la Corte Europea de Derechos Humanos ha analizado en una serie de casos alegaciones
de discriminación o de afectaciones al principio de igualdad en relación con
la protección derivada del derecho de propiedad aplicada a derechos
previsionales. La Corte ha señalado que la protección de
la propiedad establecida en el art. 1 del Protocolo Adicional No. 1 al Convenio
Europeo de Derechos Humanos no significa un derecho a adquirir propiedad, ni
establece ninguna restricción a la libertad del Estado de decidir si quiere
establecer algun tipo de esquema de seguridad social, ni de elegir el tipo y el
monto de los beneficios de tal esquema. Sin embargo, si el Estado decide crear
un sistema que establece beneficios o pensiones, debe hacerlo de manera
compatible con el artículo 14 del Convenio Europeo –es decir, respetando el
principio de igualdad y la prohibición de discriminación.
Así, en los
casos Wessels-Bergervoet v.
Países Bajos y Willis v. Reino Unido, la Corte decidió que la diferencia de trato
en materia de beneficios de la seguridad social fundada en el género no tenía
una base objetiva y razonable, y por ende resultaba discriminatoria e infringía
el art. 14 del Convenio Europeo, en relación con el derecho de propiedad
consagrado por el art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio. En Wessels-Bergervoet,
se impugnaba un régimen legal que establecía una reducción del 38% en la
pensión de vejez para las mujeres casadas, en relación con lo que le hubiera
correspondido a un hombre casado en las mismas condiciones. La Corte consideró
reiteró su doctrina relativa a la “sospecha” que pende sobre las distinciones efectuadas
sobre la base del género, y decidió que se trataba de una distinción
discriminatoria, carente de base objetiva y razonable. En Willis,
el planteo involucraba también la alegación de discriminación sobre la base
del género, pero esta vez en sentido inverso: el peticionante alegaba haber
sido discriminado frente a la posibilidad de acceder a beneficios derivados de
la viudez, por ser hombre –de manera que, en las mismas condiciones, una mujer
hubiese accedido a los beneficios que le fueron denegados. La Corte decidió que
la legislación que excluía al peticionante de los beneficios de la compensación
por viudez y de un subsidio por maternidad para viudas carecía de justificación
objetiva y razonable y constituía un caso de discriminación por razón de género.
En el caso Stec y otros v.
Reino Unido, los peticionantes alegaban que el establecimiento de la edad de
jubilación como límite al pago de una compensación por accidente de trabajo
era discriminatoria, ya que Inglaterra mantiene edades de jubilación distinta
para varones y mujeres (65 años para varones, 60 para mujeres). La Corte analizó separadamente las dos
cuestiones: en primer lugar, consideró que vincular el pago de la compensación
por accidente de trabajo con el período de actividad laboral, y establecer como
límite la edad de jubilación tenía un propósito legítimo y era por ende
razonable. A continuación, consideró la diferencia en la edad de jubilación
en relación con el género. Sobre este punto, la Corte afirma que la diferencia
de edades jubilatorias para varones y mujeres fue originalmente justificada como
una medida destinada a corregir las desigualdades de hecho entre varones y
mujeres, y por ende podría haber sido considerada razonable. La diferencia de
tratamiento debería cesar, sin embargo, cuando las condiciones sociales se
hubieran modificado de tal modo que las mujeres no fueran perjudicadas por la
mayor brevedad de su vida laboral. Sin embargo, la Corte señala que este cambio
social ha sido gradual, y que no puede determinarse un momento exacto en el
tiempo en el que la medida diferencial se haya vuelto desproporcionada. La Corte
señala que el Estado ha adoptado medidas para corregir la diferencia de
tratamiento, estableciendo un esquema de acercamiento gradual y por etapas,
luego de la realización de una consulta nacional. La Corte concluye que, dada
la justificación original de la diferencia de tratamiento, y el carácter
gradual del cambio de la posición social y económica de la mujer, las medidas
y el esquema temporal elegido por el Estado para igualar las edades jubilatorias
no eran tan manifiestamente irrazonables como para exceder el amplio margen de
apreciación con el que cuenta en estas materias. Por ende, considera que no
existió violación al artículo 14 de la Convención, en relación con el art.
1 del Protocolo No. 1.
En otros dos casos, la Corte Europea consideró distinciones legales para el
otorgamiento de beneficios de la seguridad social fundadas sobre el origen
nacional de la víctima (que, cabe recordar, es una de las bases de discriminación
prohibidas por el art. 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos). En el caso Gaygusuz
v. Austria, la Corte tuvo la oportunidad de analizar la compatibilidad con
la prohibición de discriminación de la regulación austríaca para el
otorgamiento de un beneficio social de emergencia, para casos de agotamiento del
seguro de desempleo. El peticionante cumplía con todas las
condiciones para acceder al beneficio –entre ellas, la de haber hecho aportes
al fondo del seguro de desempleo–, salvo con la de ser nacional austríaco. La
Corte rechazó los argumentos del gobierno, y decidió que la distinción sobre
la base de la nacionalidad carecía de justificación objetiva y razonable, y
que por ende era discriminatoria. En el caso Koua
Poirrez v. Francia, el peticionante –una persona discapacitada originaria
de Costa de Marfil– impugnaba la denegación de un subsidio por discapacidad,
del cual fue excluido también por razón de su origen nacional. Nuevamente, la
Corte decidió que la distinción sobre la base de la nacionalidad carecía de
justificación objetiva y razonable, y era por ende discriminatoria, violando el
art. 14 del Convenio Europeo en relación con el art. 1 del Protocolo No. 1.
Por ultimo, la Corte Europea ha aplicado el artículo 14, en relación con el
art. 1 del Protocolo No. 1 y en el contexto de la determinación de beneficios
de la seguridad social, a una situación en la que la distinción no estaba
basada en ninguno de los criterios enumerados –de modo simplemente
enunciativo– en el art. 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En el
caso Buchen v. República Checa, el
peticionante cuestionó la distinción hecha por el Estado, a efectos de la
concesión de una pensión, entre distintas categorías de trabajadores –en el
caso, entre antiguos jueces militares que optaron por incorporarse a la justicia
civil, y los que no hicieron uso de esa opción. No convencida por los argumentos del Estado,
la Corte consideró que la distinción entre distintos tipos de trabajadores en
situaciones análogas carecía de justificación objetiva y razonable, e infrigía
por ende el art. 14 del Convenio Europeo.
La Corte Europea también ha considerado
violaciones a la prohibición de discriminación en relación con el derecho al
debido proceso (art. 4 en relación con el art. 6.1 del Convenio Europeo) en
casos que involucraban disputas sobre beneficios de la seguridad social. En el
caso Schuler-Zgraggen se cuestionó el
fundamento empleado por el tribunal nacional competente para decidir la disputa:
la “presunción, basada sobre la experiencia de la vida diaria”, de que las
mujeres casadas dejan su trabajo cuando nace su primer hijo, y que recién lo
retoman tarde. A partir de esta presunción, el tribunal doméstico consideró
que la peticionante hubiera abandonado el trabajo aún cuando no hubiera tenido
problemas de salud. De acuerdo con la agraviada, si se hubiera tratado de un varón
y no de una mujer, el tribunal jamás hubiera llegado a tal conclusión. La
Corte señaló que el art. 6.1 la faculta a considerar si el procedimiento,
tomado en conjunto, ha sido equitativo o justo. Teniendo en cuenta que la
presunción citada no era incidental, sino que constituía la base de la decisión
adoptada por el tribunal nacional, y dado el carácter dogmático y no probado
de esa afirmación, la Corte decidió que establecía una diferencia de
tratamiento basada sobre el género, que resultaba injustificable. Por ende, la
Corte sostuvo que existió discriminación basada sobre el género en relación
con la garantía del debido proceso.
7) Consideraciones finales
Creo haber demostrado, a través del recuento
jurisprudencial reseñado, que una cantidad no despreciable de aspectos del
derecho a la seguridad social ha sido captada por tribunales y órganos
internacionales de derechos humanos, a través de su interconexión con otros
derechos y principios.
Al respecto, resulta relevante evaluar el grado de cobertura que ofrecen estas
formas de protección indirecta, para determinar qué agregaría la
justiciabilidad directa del derecho a la seguridad social en el ámbito
internacional.
Me permitiré efectuar, sobre esta cuestión, algunas consideraciones breves.
En relación con los aspectos del derecho a la seguridad social captados por las
formas de protección indirecta ilustradas en este trabajo, debe decirse que
estas incluyen tanto aspectos sustantivos como procedimentales.
Desde el punto de vista sustantivo, la protección a través del derecho de
propiedad ha resultado útil para tutelar el interés de acceder a beneficios de
la seguridad social ya establecidos normativamente, de asegurar su cobro o
percepción, y de mantener su integridad. Este tipo de protección resulta
particularmente importante en aquellos Estados en los que el establecimiento de
un régimen de seguridad social es amplio y está suficientemente disciplinado
desde el punto de vista normativo. En este sentido, aún en el caso de
beneficios de carácter no contributivo, el grado de tutela será mayor en la
medida en que las condiciones de acceso al beneficio estén claramente
establecidos en la ley y, por lo contrario, menor cuando su otorgamiento quede
librado en algún grado a la discrecionalidad de las autoridades –hecho que,
lamentablemente, sigue siendo la regla en materia de asistencia social en muchos
países del globo, incluyendo a los de América Latina.
En lo que hace a la protección de la integridad de los beneficios, esta no es
absoluta, sino relativa, y otorga al Estado un margen de apreciación para
efectuar modificaciones, en cuanto persiga fines legítimos y las medidas
adoptadas sean proporcionales. La tutela establece, sin embargo, algunos límites
a este margen de apreciación, que son fundamentalmente el respeto por la
sustancia del derecho –dicho en otros términos, la razonabilidad de la
restricción o limitación–, y el respeto de las decisiones judiciales que
ponen fin a una disputa.
La protección sustantiva es complementada por el principio de igualdad y la
prohibición de discriminación. El empleo de estos principios permite algún
grado de control sobre las normas que establecen beneficios, en especial en
aquellos casos en los que el Estado haya efectuado distinciones fundadas sobre
las denominadas “categorías sospechosas” –tales como la raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica y
nacimiento, por citar las establecidas expresamente en el art. 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el art. 3 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en el art. 1.1
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aunque cabe aclarar que la
lista no es exhaustiva. La protección por vía del principio de
igualdad y de la prohibición de discriminación puede tener algún “efecto
aditivo”, es decir, extender un beneficio existente a una categoría de
beneficiarios originariamente excluidos de él. Pero es necesario subrayar que
para que este tipo de protección pueda ponerse en funcionamiento, es necesario
que el beneficio ya exista en alguna medida. Aunque podría imaginarse una
interpretación más vigorosa de la prohibición de discriminación –que
exija, por ejemplo, la creación de beneficios como medida de acción afirmativa
necesaria para prevenir o erradicar la discriminación– la jurisprudencia
comentada aún no ha avanzado en esa dirección.
En cuanto a la protección procedimental –que, como hemos visto, abarca
distintos aspectos de las garantías del debido proceso y del derecho a la
tutela judicial efectiva– es oportuno señalar que ella también presupone la
existencia de beneficios establecidos normativamente o de procedimientos
orientados a su creación, que constituyan el objeto de la disputa.
Cabe delimitar, por contraste, aquellos aspecto del derecho a la seguridad
social que resultan mal captados o excluidos de estos tipos de protección
indirecta, y que se verían beneficiados por el establecimiento y desarrollo de
mecanismos de justiciabilidad directa de ese derecho.
Sintéticamente, podría decirse que la justiciabilidad directa del derecho a la
seguridad social en el ámbito internacional podría ofrecer algunos criterios
sustantivos suplementarios, a partir de los cuales considerar la acción y, en
especial, las omisiones del Estado en el establecimiento de beneficios de la
seguridad social. En este sentido, una clara
determinación de las contingencias que deberían ser cubiertas ofrecería
un parámetro importante para detectar incumplimientos y lagunas en la materia.
Un segundo aspecto que cabría considerar es el establecimiento de parámetros de adecuación o suficiencia de los
beneficios –noción que se refleja en parte en las ideas de “contenido mínimo”,
“contenido esencial”, “mínimo vital o existencial” o “nivel esencial
de las obligaciones”. El desafío de esta noción es la de ligar
la acción positiva del Estado en la materia con parámetros mensurables, en
relación –como mínimo– con el costo de la vida o de la sastisfacción de
necesidades básicas o alimentarias.
Un tercer aspecto que podría agregar la justiciabilidad directa del derecho a
la seguridad social estaría destinado a reforzar la protección ofrecida por el
derecho de propiedad, específicamente en el ámbito social. Se trata de la
denominada prohibición de regresividad
o prohibición de retroceso en materia de derechos sociales. De acuerdo con este principio, derivado de
la obligación de desarrollo progresivo de los derechos sociales, el Estado no puede empeorar el contenido ya
reconocido de esos derechos. Si bien la prohibición no es absoluta, ella
invierte la carga de justificación –poniéndola en cabeza del Estado– y
agrava el estándar de justificación de las medidas deliberadamente regresivas.
La prohibición de regresividad estrecharía el margen a disposición del Estado
para justificar, por ejemplo, restricciones a la propiedad, cuando se trate de
restricciones o limitaciones a derechos sociales ya existentes.
Dicho esto, y con el fin de no generar expectativas infundadas, es necesario
recordar también que las obligaciones sustantivas del Estado en materia de
seguridad social están mediadas por la noción de “margen de apreciación”
del Estado en el campo de la política económica y social, de modo que la
protección suplementaria suherida –en especial tratándose de protección en
el ámbito internacional– funcionará en mayor media cuando más grave y
notoria sea la violación.
Notas:
El artículo 22
de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “Toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad”. Ver, por ejemplo, Bard-Anders Andreassen, “Article 22”, en
Gudmundur Alfredsson y Asbjorn Eide (comps.), The Universal Declaration of Human Rights: A Common Standard of
Achievement, Martinus Nijhoff, La Haya, 1999, pp. 453-488.
Sobre el punto,
remito a Christian Courtis, “El derecho a la seguridad social en el derecho
internacional”, en Víctor Abramovich, María José Añón y Christian Courtis
(comps.), Derechos sociales: instrucciones
de uso, Fontamara, México, 2003, pp. 257-270, Martin Scheinin, “The right
to social security”, en Asbjorn Eide, Catarina Krause y Allan Rosas (comps.), Economic,
Social and Cultural Rights. A textbook, Martinus Nijhoff, Dordrecht/Boston/Londres, 2da. Ed., 2001. pp.
213-220.
El Convenio 102
de la Organización Internacional del Trabajo, considerado el instrumento
internacional paradigmático en material de seguridad social, incluye entre las
denominadas “ramas” de la seguridad social la cobertura de atención médica
(cfr. Parte II del Conveni, arts. 7-12). Sin embargo, dado que el artículo 2
del Convenio permite a los Estados partes elegir sólo algunas de esas ramas, no
obliga necesariamente a incluir la atención médica dentro del esquema o
sistema de seguridad social.
Ver, al respecto,
Laura Pautassi, “El derecho a la seguridad social. Perspectivas desde América
Latina”, en Víctor Abramovich, María José Añón y Christian Courtis
(comps.), Derechos sociales: instrucciones
de uso, Fontamara, México, 2003, pp. 233-255.
Ver, al respecto,
Martin Scheinin, “The right to social security”, cit., pp. 212.
Nuestra posición
general al respecto puede consultarse en Víctor Abreamovich y Christian
Courtis, Los derechos sociales como
derechos exigibles, Trotta, Madrid, 2da. ed, 2004.
Ver, por ejemplo,
Organización Internacional del Trabajo, Informe del Comité establecido para
examinar la reclamación presentada por la Central de Trabajadores
Costarricenses (CTC), la Confederación Autentica de Trabajadores Democráticos
(CATD), la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación
Costarricense de Trabajadores Democráticos (CCTD), y la Confederación Nacional
de Trabajadores (CNT), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando
el incumplimiento por Costa Rica de los Convenios Internacionales del Trabajo núms.
81, 95, 102, 122, 127, 130, 131, 138 y 144, adoptado el 3 de junio de 1985;
Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la
Confederación Nacional de Trabajadores del Senegal en virtud del artículo 24
de la Constitución y alegando el no cumplimiento por Mauritania de los
Convenios internacionales del trabajo núms. 95, 102, 111, 118 Y 122, 12 de
noviembre de 1990; Informe del Comité encargado de examinar la reclamación
presentada por la Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), la Confederación
de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación Internacional de
Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en virtud del artículo 24 de la
Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento por Suecia del Convenio
sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, 1964 (núm. 121), adoptado en 1993; Informe del Comité encargado
de examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de
Trabajadores (CLAT), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT,
en la que se alega el incumplimiento del Convenio sobre la seguridad social
(norma mínima), 1952 (núm. 102) por parte del Perú, adoptado en 1995.
Aunque el Comité
Social Europeo aún no se ha expedido en casos en los que se alegue una violación
al derecho a la seguridad social, según lo establecido en el art. 12 de la
Carta Social Europea Revisada, existen dos planteos pendientes al respecto (las
quejas No. 43/2007, Sindicato dos
Magistrados do Ministério Público (SMMP) v. Portugal, y No. 42/2007, Federación
Internacional de Derechos del Hombre (FIDH) v. Irlanda).
El argumento
principal consiste en postular la consagración del derecho a la seguridad
social en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por vía
de su remisión a la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Ver,
al respecto, Christian Courtis, “La protección de los derechos económicos,
sociales y culturales a través del artículo 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos”, en Christian Courtis, Denise Hauser y Gabriela Rodríguez
Huerta (comps.), Protección internacional
de derechos humanos. Nuevos desafíos, Porrúa-ITAM, México, 2005, pp.
1-66, en especial pp. 15-16. Es posible articular, además, argumentos
complementarios –la inclusión de la noción de seguridad social en las
obligaciones de protección de la niñez y de la familia que emanan de la
Convención Americana (arts. 19 y 17, respectivamente), y el posible alcance
interpretativo del art. 9 del Protocolo de San Salvador, aunque este no sea
directamente justiciable. Sobre la no muy afortunada experiencia de la Corte
Interamericana en la materia, ver Christian Courtis, “Luces y sombras. La
exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en la sentencia
de los “Cinco Pensionistas” de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos”, en Revista Mexicana de Derecho Público N°6, ITAM, Departamento de
Derecho, 2004; Tara J. Melish, “A Phyrric Victory for Peru’s Pensioners:
Pensions, Property and the Perversion of Progressivity”, en Revista CEJIL:
Debates en Derechos Humanos y el Sistema Interamericano, Vol. 1 (2005).
El art. 1 del
Protocolo No. 1 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales dispone: “Protección de la propiedad.
Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de
sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad
pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales
del Derecho Internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen
los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación
del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el
pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas”. (traducción
a partir de la versión francesa).
La versión inglesa difiere en alguna medida de la francesa: señala que “Toda
persona natural o jurídica tiene derecho al disfrute pacífico de sus
posesiones. Nadie puede ser privado de sus posesiones salvo por causa de
utilidad pública y con sujeción a las condiciones establecidas por la ley y
por los principios generales del derecho internacional”.
Ver Comisión
Europea de Derechos Humanos, caso X v. Países
Bajos, Comunicación No. 4130/69, decisión del 20 de julio de 1971,
Collection 38, p. 9. En el mismo sentido, caso Sra.
X v. Países Bajos, Comunicación No. 5763/72,
decisión sobre admisibilidad del 18 de diciembre de 1973, Collection 45 p. 76.
Ver Comisión
Europea de Derechos Humanos, Müller
v. Austria, Comunicación No. 5849/72,
decisión sobre admisibilidad de 16 de diciembre de 1974, 3
DR 25. Ver también G v. Austria, Comunicación
No. 10094/82, decisión sobre admisibilidad de 14 de mayo de 1984.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Bellet, Huertas
y Vialatte v. Francia, Comunicaciones Nos.
40832/98, 40833/98 y 40906/98, decisión sobre admisibilidad de 27 de abril de
1999, para. 5.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Gaygusuz v. Austria, Comunicación No. 17371/90, sentencia
de 16 de Septiembre de 1996, paras. 39-41. Ver también caso
Skorkiewicz v. Polonia, Comunicación
No. 39860/98, decisión sobre admisibilidad de 1 de junio de 1999, para. 1; caso
Domalewski v. Polonia, Comunicación
No. 34610/97, decisión sobre admisibilidad del 15 de junio de 1999,
para. 2.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Willis v. Reino Unido, Comunicación No.
36042/97, sentencia de 11 de junio de 2002,
paras. 32-36.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Azinas v. Chipre,
Comunicación No. 56679/00, sentencia de 20 de junio de 2002, paras. 32-34.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Wessels-Bergervoet
v. Países Bajos, Comunicación No.
34462/97, decisión sobre admisibilidad de 3 de octubre de 2000, para. 4
y sentencia de 4 de junio de 2002, para. 43.
Ver, por ejemplo, Corte Europea de
Derechos Humanos, casos Aunola v. Finlandia, Comunicación No. 30517/96, decisión sobre
admisibilidad de 15 de marzo de 2001, para. 2; Buchen v. República Checa, Comunicación
No. 36541/97, sentencia de 26 de Noviembre de 2002,
para. 46; Van den Bouwhuijsen y
Schuring v. Países Bajos, Comunicación
No. 44658/98, decisión sobre admisibilidad de 16 de Deciembre de 2003; Kjartan
Asmundsson v. Islandia, Comunicación No. 60669/00, sentencia de 12 de
Octubre de 2004, para. 39; Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, para. 38; Macovei y otros v. Moldova, Comunicaciones Nos.
19253/03, 17667/03, 31960/03, 19263/03, 17695/03 y 31761/03, sentencia de
25 de abril de 2006, para. 49; Pearson
v. Reino Unido, Comunicación No. 8374/03, sentencia
de 22 de agosto de 2006, para. 21.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Gaygusuz v.
Austria, Comunicación No. 17371/90, sentencia de 16 de septiembre de 1996,
para. 41.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Koua
Poirrez v. Francia, Comunicación No. 40892/98, sentencia de 30
de septiembre de 2003, paras. 37 y 42.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Stec y otros v.
Reino Unido, Comunicaciones Nos. 65731/01 y 65900/01, decisión sobre
admisibilidad de 6 de julio de 2005, paras. 42-56.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Stec y otros v.
Reino Unido, Comunicaciones Nos. 65731/01 y 65900/01, decisión sobre
admisibilidad de 6 de julio de 2005, para. 53.
Ver, en general
Corte Europea de Derechos Humanos, caso James
y otros v. Reino Unido, Comunicación No.
8793/79, sentencia de 21 de febrero de 1986, paras.
35-72, en especial para. 46. Ver también, en materia previsional, las
referencias hecha al caso James en los
casos Stec y otros v. Reino Unido, Comunicaciones Nos. 65731/01 y
65900/01, sentencia de 12 de abril de
2006, para. 52; Pearson v. Reino
Unido, Comunicación No. 8374/03, sentencia
de 22 de agosto de 2006, para 24.
Ver Comisión
Europea de Derechos Humanos, caso Müller
v. Austria, Comunicación No.
5849/72, Informe
final de 19 de Octubre de 1975,
DR 3, p. 25; caso G
v. Austria, Comunicación No. 10094/82, decisión de 14 de mayo de
1984, DR 38, p. 84; caso De
Kleine Staarman v. the Netherlands, Comunicación No. 10503/83,
decisión de 16 de mayo de 1985, DR 42, p. 162; Corte
Europea de Derechos Humanos, caso Aunola v.
Finlandia, Comunicación No. 30517/96, decisión sobre admisibilidad de 15
de marzo de 2001, para. 2; caso Skorkiewicz
v. Polonia, Comunicación No. 39860/98, decisión sobre admisibilidad de 1
de junio de 1999, para. 1; caso Domalewski
v. Polonia, Comunicación No. 34610/97, decisión sobre admisibilidad del 15
de junio de 1999, para. 2.
Ver, al respecto,
Corte Europea de Derechos Humanos, caso
Stec y otros v. Reino Unido, decisión sobre admisibilidad de 6 de julio de
2005, Comunicaciones Nos. 65731/01 y 65900/01, para. 54.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Stec y otros v. Reino Unido, Comunicaciones Nos. 65731/01 y
65900/01, sentencia de 12 de abril de 2006, paras. 63-65.
Ver Comisión
Europea de Derechos Humanos, Comunicaciones Nos. 7459/76, decisión del 5 de
octubre de 1977, DR 11, p. 114 y 10443/83, decisión del 15 de Julio de 1988, DR
56, p. 20; Corte Europea de Derechos Humanos, caso Bellet,
Huertas y Vialatte v. Francia, Comunicaciones Nos.
40832/98, 40833/98 y 40906/98, decisión sobre admisibilidad de 27 de abril de
1999, para. 5; caso Gaygusuz
v. Austria, Comunicación No. 17371/90, sentencia
de 16 de Septiembre de 1996, para.
41; caso Willis v. Reino Unido,
Comunicación No. 36042/97, sentencia de 11 de
junio de 2002, paras. 32-34; caso Wessels-Bergervoet
v. Países Bajos, Comunicación No.
34462/97, sentencia de 4 de junio de 2002, paras. 47-48; caso Koua
Poirrez v. Francia, Comunicación No. 40892/98, sentencia de 30
de septiembre de 2003, paras. 37-41.
Ver Comisión
Europea de Derechos Humanos, caso Müller
v. Austria, Comunicación No. 5849/72,
informe final de 1
de octubre de 1975, DR 1, para. 32.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, casos Skorkiewicz v.
Polonia, Comunicación No. 39860/98, decisión sobre admisibilidad de 1 de
junio de 1999, para. 1; caso Domalewski v.
Polonia, Comunicación No.
34610/97, decisión sobre admisibilidad del 15 de junio de 1999,
para. 2. En ambos casos, se trataba de un privilegio acordado por el régimen
anterior a miembros de la policía política. Entre las justificaciones para la
supresión de la calificación de veterano, el gobierno polaco argumentó la
inconveniencia de “premiar” el ejercicio de actividades de represión política.
La Corte consideró que se trataba de un objetivo legítimo y que, por ende, podía
justificar interferencias en el derecho de propiedad.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Kjartan
Asmundsson v. Islandia, Comunicación No. 60669/00, sentencia de 12 de
Octubre de 2004, para. 45. Ver, en sentido similar, caso Azinas
v. Chipre, Comunicación No. 56679/00, sentencia de 20 de junio de
2002, paras 44 y 45, en el que la Corte sostuvo que la privación completa de
una pensión contributiva como forma de castigo por la comisión de un delito es
una medida desproporcionada y viola el art. 1 del Protocolo No. 1 al Convenio
Europeo.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Wessels-Bergervoet
v. Países Bajos, Comunicación no.
34462/97, sentencia de 4 de junio de 2002, para. 52.
Como veremos, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos arribó a una conclusión similar en el
caso de los Cinco Pensionistas v. Perú.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, paras. 39-41.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Macovei y otros
v. Moldova, Comunicaciones Nos. 19253/03,
17667/03, 31960/03, 19263/03, 17695/03 y 31761/03, sentencia de 25 de
abril de 2006, paras. 49-50.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Burdov v. Rusia,
Comunicación No. 59498/00, sentencia de 7 de
mayo de 2002, paras. 40-41.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Makarova y otros
v. Rusia, Comunicación No.
7023/03, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 31-33; caso Plotnikovy v. Rusia, Comunicación No. 43883/02, 24 de febrero de
2005, paras. 27-29.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Poznakhirina v.
Rusia, Comunicación No.
25964/02, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 27-29.
El art. 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos establece: “Derecho a la
Propiedad Privada.
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes.
La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en
los casos y según las formas establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el
hombre, deben ser prohibidas por la ley”.
Ver Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, caso Marzioni
v. Argentina, Caso 11.673, Informe 39/96, 11 de octubre de 1996,
especialmente para. 29: “Las definiciones arriba citadas brindan algunas de
las diversas connotaciones del concepto de propiedad. Éste, sin embargo, no
puede ampliarse de modo que comprenda una potencial indemnización o la mera
posibilidad de obtener un fallo favorable en litigios referentes a adjudicación
de sumas de dinero. La información que proporciona el peticionario no tiende a
demostrar que haya sido lesionado en el uso, el goce de un bien que le
pertenece, o de un interés referente a un objeto sobre el que hubiera adquirido
derechos legítimos conforme a la legislación interna, ni que el Estado lo haya
despojado de esos derechos”.
Ver Convenio No.
102 de la OIT, parte VI, arts. 31-38.
Ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso Cinco
Pensionistas v. Perú, sentencia de 28 de febrero de 2003, paras. 102 y 103.
Ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso Cinco
Pensionistas v. Perú, sentencia de 28 de febrero de 2003, paras. 109,
111-112, 116-118 y 121.
Ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso Cinco
Pensionistas v. Perú, sentencia de 28 de febrero de 2003, paras. 113-115,
117, 118 y 121.
Ver Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, caso Amílcar
Menéndez, Juan Manuel Caride y otros (Sistema Previsional) v. Argentina,
Caso 11.670, Informe N° 03/01, 19 de enero de 2001, para. 65.
Ver Convenio
Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, art. 6: “Derecho a un
proceso equitativo.
1. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída
equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal
independiente e imparcial, establecido por la Ley, que decidirá los litigios
sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de
cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. La sentencia debe
ser pronunciada públicamente, pero el acceso a la Sala de Audiencia puede ser
prohibido a la prensa y al público durante la totalidad o parte del proceso en
interés de la moralidad, del orden público o de la seguridad nacional en una
sociedad democrática, cuando los intereses de los menores o la protección de
la vida privada de las partes en el proceso así lo exijan o en la medida
considerada necesaria por el Tribunal, cuando en circunstancias especiales la
publicidad pudiera ser perjudicial para los intereses de la justicia”.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Feldbrugge v. Países
Bajos, Comunicación No. 8562/79, sentencia de 29 de
mayo de 1986, paras. 26-40, en especial paras. 36-40.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, Deumeland v. Alemania,
Comunicación
No.
9384/81, sentencia de 29 de mayo de 1986, paras. 60-74,
en especial paras. 71-74.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso
Salerno v. Italia, Comunicación No. 11955/86,
sentencia de 12 de Octubre de 1992, paras. 15-16.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Salesi v.
Italia, Comunicación No. 13023/87, sentencia de 26 de febrero de 1993, paras.
17-19.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Salesi v.
Italia, Comunicación No. 13023/87, sentencia de 26 de febrero de 1993, para. 19.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Schuler-Zgraggen
v. Suiza, Comunicación No. 14518/89,
sentencia de 24 de Junio de 1993, paras. 44-46.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Schouten y
Meldrum v. Países Bajos, Comunicaciones
no. 19005/91 y 19006/91, sentencia de 9 de diciembre de 1994, paras. 49-60.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Mennitto v.
Italia, Comunicación No. 33804/96,
sentencia de 5 de octubre de 2000, paras. 26-28.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Burdov v. Rusia,
Comunicación No. 59498/00, sentencia de 7 de
mayo de 2002, paras. 34-38.
Ver Corte Europea de Derechos Humanos, caso Pravednaya v. Rusia,
Comunicación No. 69529/01, sentencia de 18 de
noviembre de 2004, paras. 24-34; caso Makarova
y otros v. Rusia,
Comunicación No. 7023/03, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 26-30; caso Plotnikovy v.
Rusia,
Comunicación No. 43883/02, 24 de febrero de 2005, paras. 22-26.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Poznakhirina v.
Rusia, Comunicación No.
25964/02, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 22-26.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Macovei y otros
v. Moldova, Comunicaciones Nos. 19253/03,
17667/03, 31960/03, 19263/03, 17695/03 y 31761/03, sentencia de 25 de
abril de 2006, paras. 39-46
Sobre el punto,
ver Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los
derechos sociales como derechos exigibles, 2da. ed., Trotta, Madrid, 2004,
pp. 184-192.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Feldbrugge v. Países
Bajos, Comunicación No. 8562/79, sentencia de 29 de
mayo de 1986, para. 44.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Feldbrugge v. Países
Bajos, Comunicación No. 8562/79, sentencia de 29 de
mayo de 1986, paras. 45-46.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Schuler-Zgraggen
v. Suiza, Comunicación No. 14518/89,
sentencia de 24 de Junio de 1993, paras. 50-52.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Schuler-Zgraggen
v. Suiza, Comunicación No. 14518/89,
sentencia de 24 de Junio de 1993, paras. 56-58.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, Deumeland v. Alemania,
Comunicación
No.
9384/81, sentencia de 29 de mayo de 1986, paras. 76-90.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, Deumeland v. Alemania,
Comunicación
No.
9384/81, sentencia de 29 de mayo de 1986, para. 90.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso
Salerno v. Italia, Comunicación No. 11955/86,
sentencia de 12 de Octubre de 1992, paras. 17-22.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Salesi v.
Italia, Comunicación No. 13023/87, sentencia de 26 de febrero de 1993, paras.
20-25, en especial para. 24.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Schouten y
Meldrum v. Países Bajos, Comunicaciones
no. 19005/91; 19006/91, sentencia de 9 de diciembre de 1994, paras. 61-69.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Mennitto v.
Italia, Comunicación No. 33804/96,
sentencia de 5 de octubre de 2000, paras. 29-30.
Ver, entre otros,
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Hornsby v. Grecia,
Comunicación No. 18357/91, sentencia de 19 de marzo de 1997, para. 40.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Burdov v. Rusia,
Comunicación no. 59498/00, sentencia de 7 de
mayo de 2002, para. 34-38; caso Makarova
y otros v. Rusia, Comunicación No.
7023/03, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 26-30; caso Poznakhirina v. Rusia, Comunicación
No. 25964/02, sentencia de 24 de febrero de 2005, paras. 22-26.; caso Plotnikovy
v. Rusia, Comunicación No. 43883/02, 24 de febrero de 2005, paras. 22-26.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Burdov v. Rusia,
Comunicación no. 59498/00, sentencia de 7 de
mayo de 2002, para. 35; caso Makarova y
otros v. Rusia, Comunicación No.
7023/03, sentencia de 24 de febrero de 2005, para. 27; caso Poznakhirina
v. Rusia, Comunicación No.
25964/02, sentencia de 24 de febrero de 2005, para. 23; caso Plotnikovy
v. Rusia, Comunicación No. 43883/02, 24 de febrero de 2005, para. 23.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, para. 24.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, para. 25.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, para. 26.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, paras. 27-32.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Pravednaya v.
Rusia, Comunicación No. 69529/01, sentencia
de 18 de noviembre de 2004, paras. 33-34.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Macovei y otros
v. Moldova, Comunicaciones Nos. 19253/03,
17667/03, 31960/03, 19263/03, 17695/03 y 31761/03, sentencia de 25 de
abril de 2006, paras. 39-46.
Ver Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 25: “Protección
Judicial.
1. Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad
competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos
de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a
garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión
en que se haya estimado procedente el recurso.
Ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso de los Cinco
Pensionistas v. Perú, sentencia de 28 de febrero de 2003, paras 127-141,
Ver Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 8: “Garantías
Judiciales.
1.
Toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
El texto del art. 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos permite evitar las discusiones planteadas ante
la Corte Europea de Derechos Humanos acerca del “carácter civil” de la
disputa, ya que reconoce explícitamente su aplicabilidad a “la determinación
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier
otro carácter”. En este sentido, y ciñéndome únicamente a temas de
derechos sociales, la Corte ha aplicado el art. 8.1 a causas de índole laboral
(en los casos Baena y otros v. Panamá,
Acevedo Jaramillo v. Perú y Trabajadores
cesados del Congreso v. Perú), y a procedimientos de reconocimiento de la
personalidad juridical y de titulación de la propiedad colectiva de la tierra
de comunidades indígenas (en los casos Awas
Tingni v. Nicaragua, Yakye Axa v.
Paraguay y Sawhoyamaxa v. Paraguay).
Ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso de los Cinco
Pensionistas v. Perú, sentencia de 28 de febrero de 2003, en especial
paras. 133-138 y 141.
Ver Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, caso Amílcar
Menéndez, Juan Manuel Caride y otros (Sistema Previsional) v. Argentina,
Caso 11.670, Informe N° 03/01, 19 de enero de 2001, para. 65.
Ver, por ejemplo,
Corte Constitucional sudafricana, caso Khosa
and others v. Minister of Social Development and others, 2004 (6) SA 505
(CC), 4 de marzo de 2004 (discriminación en el acceso a beneficios de la
seguridad social por razón del origen nacional); Tribunal Constitucional español,
sentencias 103/83, de 22 de noviembre de 1983 (discriminación de los varones
con respecto a las mujeres, en materia de pensiones de viudez) y 116/87 de 9 de
Julio de 1987 (distinción injustificada entre categorías de trabajadores para
efectos previsionales); Corte Constitucional italiana, sentencia no. 184 de 1983
(distinción injustificada entre beneficiarios de pensiones de invalidez con
respecto a los beneficiarios de pensiones de vejez, en relación a exenciones de
gastos de salud).
Ver Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 26: “Todas
las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a
igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda
discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva
contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
Ver Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 24: “Igualdad ante la Ley.
Todas las personas son iguales ante la ley. En
consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la
ley”.
Ver Convenio
Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, art, 14: “Prohibición
de discriminación. El goce de los derechos y libertades reconocidos en el
presente Convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por
razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras,
origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna,
nacimiento o cualquier otra situación”.
Cabe puntualizar que el Protocolo No. 12 al Convenio
Europeo de Derechos Humanos extiende la aplicación de la prohibición de
discriminación a todo derecho establecido por la ley (cfr Art. 1, Protocolo No.
12 al Convenio Europeo de Derechos Humanos). Sin embargo, ese Protocolo ha
recibido aún pocas ratificaciones –15, en agosto de 2007.
Ver Comité de
Derechos Humanos, caso Danning v. Países
Bajos, Comunicación No. 180/1984, dictamen de 9 de abril de 1987. Ver en
especial paras. 12.2-12.5.
Ver Comité de
Derechos Humanos, caso Danning v. Países
Bajos, Comunicación No. 180/1984, dictamen de 9 de abril de 1987, para.
12.4.
Ver Comité de
Derechos Humanos, caso Zwaan de Vries v.
Países Bajos, Comunicación No. 182/1984, dictamen de 9 de
abril de 1987.
Ver Comité de
Derechos Humanos, caso Broeks v.
Países Bajos, Comunicación
No. 172/1984, dictamen de 9 de abril de 1987.
Ver Comité de
Derechos Humanos, caso X v. Colombia, Comunicación Nº 1361/2005, dictamen de 14 de mayo de
2007.
Ver Comité
sobre la Eliminacion de la Discriminación contra la Mujer, caso Nguyen v. Países Bajos, Comunicación No. 3/2004, dictamen de 14 de
agosto de 2006.
Ver Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,
art. 11.2 (b): [A fin de impedir la discriminación contra la
mujer por razones de matrimonio o maternidad y asegurar la efectividad de su
derecho a trabajar, los Estados Partes tomarán medidas adecuadas para]
(i)mplantar la licencia de maternidad con sueldo pagado o con prestaciones
sociales comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad o beneficios
sociales”.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Stec y otros v.
Reino Unido, Comunicaciones Nos. 65731/01 y 65900/01, decisión sobre
admisibilidad de 6 de julio de 2005, para. 54 y 55 y
sentencia de 12 de abril de 2006, para. 53.
Sobre la noción
de “categoría sospechosa” remito a Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los
derechos sociales como derechos exigibles, Trotta, Madrid, 2002, pp.
102-109; Christian Courtis, “Legislación las políticas antidiscriminatorias
en México: el inicio de un largo camino”, en Gustavo Fondevila (comp.), Instituciones, legalidad y Estado de derecho en el México de la
transición democrática, Fontamara, México, 2006, pp. 167-200; Luis Prieto
Sanchís, “Igualdad y minorías”, en Revista Derechos y Libertades, N°5,
Instituto Bartolomé de las Casas-Universidad Carlos III, Madrid, 1997, pp.
116-117, Laurence Tribe, American
Constitutional Law, 2da. ed., Foundation Press, Nueva York, 1988, pp.
1465-1553.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Wessels-Bergervoet
v. Países Bajos, Comunicación no.
34462/97, sentencia de 4 junio de 2002, paras 46-54.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Willis v. Reino
Unido, Comunicación No. 36042/97, sentencia
de 11 de junio de 2002, paras. 36-43.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Stec y otros v. Reino Unido, sentencia de 12 de abril de 2006,
Comunicaciones Nos. 65731/01 y 65900/01, paras.
54-66.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Gaygusuz v.
Austria, Comunicación No. 17371/90, sentencia de 16 de september de 1996,
paras. 33-51.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Koua
Poirrez v. Francia, Comunicación No. 40892/98, sentencia de 30
de septiembre de 2003, paras. 46-49.
Ver Corte Europea
de Derechos Humanos, caso Buchen v. República
Checa, Comunicación No. 36541/97, sentencia
de 26 de Noviembre de 2002, paras. 70-76.
Ver
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Schuler-Zgraggen
v. Suiza, Comunicación No. 14518/89,
sentencia de 24 de Junio de 1993, paras. 64-67.
Además de los
mecanismos mencionados en el apartado 2, cabe recordar que se está
desarrollando en estos momentos una negociación en el ámbito de Naciones
Unidas, a efectos de adoptar un Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales incluye el derecho a la seguridad social en
su art. 9. Para abundar sobre este proceso, pueden consultarse los siguientes
sitios web: http://www.ohchr.org/english/issues/escr/intro.htm y http://www.opicescr-coalition.org
La enumeración
del art. 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos es similar: “razones de
sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, originen
nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento”,
además de la fórmula residual “o cualquier otra situación”.
Sobre esta noción,
puede verse, en general, Asbjorn Eide,
"Realización de los derechos económicos, sociales y culturales.
Estrategia del nivel mínimo", en Revista de la Comisión Internacional de
Juristas, No. 43, 1989. pp. 46-60, y Audrey R- Chapman y Sage Russell,
“Introduction”, en Audrey Chapman y Sage Russell (eds.), Core
Obligations: Building a Framework for Economic, Social and Cultural Rights,
Intersentia, Amaberes, 2002, pp. 1-19. En
particular, sobre su aplicación al derecho a la seguridad social, ver Lucie
Lamarche, “The Right to Social Security in the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights”, en Audrey Chapman y Sage Russell
(eds.), Core Obligations: Building a
Framework for Economic, Social and Cultural Rights, Intersentia, Amaberes,
2002, pp. 87-114.
Para ampliar
sobre la prohibición de regresividad, ver los trabajos recopilados en Christian
Courtis (comp.), Ni un paso atrás. La
prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, Ed. del
Puerto-CEDAL-CELS, Buenos Aires, 2006.
Consagrada, entre
otros instrumentos, en el art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”), en el
art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Los Estados Partes
se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la
cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan
de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada
por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa u otros medios apropiados” y en el art. del Protocolo de San
Salvador (Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de derechos económicos, sociales y culturales o “Protocolo de San
Salvador” (“Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las
medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre
los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los
recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a
fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la
plena efectividad de los derechos que
se reconocen en el presente Protocolo”).
|
