2001
El Acuerdo de Cotonou: ¿Una vía para la participación de la sociedad civil en la cooperación para el desarrollo?
Guggi Laryea
EUROSTEP
A primera vista,
el Acuerdo de Cotonou firmado en junio del 2000 parece representar un sensible
distanciamiento del sistema de cooperación practicado por los gobiernos del
Grupo de Países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y los Estados Miembros
de la Unión Europea (UE). Establece como principio fundamental la participación
de socios no estatales, incluyendo a la sociedad civil, en la sociedad entre ACP
y la UE.
Artículo 2, Párrafo 2:
Participación: además del Estado como socio principal, la asociación estará
abierta a otros tipos de participantes con el fin de favorecer la integración de
todas las capas de la sociedad, el sector privado y las organizaciones de la
sociedad civil en la vida política, económica y social.
La integración de
participantes de la sociedad civil en la asociación entre ACP y la Comunidad
Europea (CE) parece ser un cambio fundamental en los 25 años de vida de esta
sociedad, que esencialmente se ha conducido de gobierno a gobierno. Sin embargo,
la observación directa del proceso de cooperación tras la firma del Acuerdo
muestra que el significado real del principio sobre la participación de la
sociedad civil dependerá del grado en que se desarrollen mecanismos y modos de
trabajo para implementarla.
Tras dos años de
arduas negociaciones, los gobiernos de ACP y la UE llegaron a un acuerdo
integral de asociación por un plazo de 20 años como sucesor a las Convenciones
de Lomé que habían regido la cooperación ACP-CE. El principal objetivo del
Acuerdo es la erradicación de la pobreza, con numerosos objetivos secundarios
que, entre otras cosas, pretenden incluir los asuntos de género en todos los
ámbitos de la cooperación.
Artículo 1, Párrafo 1:
La asociación se centrará en el objetivo de reducción y, a largo plazo,
erradicación de la pobreza, de forma coherente con los objetivos del desarrollo
sostenible, y de una integración progresiva de los países ACP en la economía
mundial.
Artículo 1,
Párrafo 4:
La situación de la mujer y las cuestiones de género
se tendrán en cuenta sistemáticamente en todos los ámbitos, políticos,
económicos y sociales.
En un intento por
lograr la coherencia con la labor realizada en estos ámbitos por otros foros
internacionales, el preámbulo del Acuerdo hace referencia específica a las metas
internacionales de desarrollo y a los objetivos y principios de desarrollo
social acordados en las principales conferencias de la ONU sobre cooperación
internacional.
Preámbulo, Párrafo 4:
Considerando que los objetivos y principios del desarrollo definidos en las
Conferencias de las Naciones Unidas y el objetivo establecido por el Comité de
Asistencia para el Desarrollo de la OCDE de reducir a la mitad el número de
personas que viven en una situación de pobreza extrema de aquí a 2015,
constituyen una meta de futuro clara y deben sustentar la cooperación ACP-UE en
el marco del presente Acuerdo.
Preámbulo, Párrafo 5:
Prestando una atención especial a los compromisos suscritos en las conferencias
de las Naciones Unidas de Río, Viena, El Cairo, Copenhague, Beijing, Estambul y
Roma, y reconociendo la necesidad de proseguir los esfuerzos con el fin de
alcanzar los objetivos y de aplicar los programas de acción definidos en estos
foros.
El Acuerdo dedica un capítulo a los participantes no estatales (que incluye a la
sociedad civil), detallando el enfoque general a asumir. Estos participantes:
Artículo 4:
-
serán informados y participarán en la consulta sobre las políticas y
estrategias de cooperación, y sobre las prioridades de la cooperación, en
particular en los ámbitos que les conciernan o les afecten directamente, así
como sobre el diálogo político;
-
recibirán recursos financieros, según las condiciones descritas en el presente
Acuerdo, con el fin de apoyar los procesos de desarrollo local;
-
estarán implicados en la implementación de los proyectos y programas de
cooperación en los ámbitos que les conciernan o en los que cuenten con una
ventaja comparativa;
-
recibirán un apoyo para el refuerzo de sus capacidades en áreas críticas con
el fin de aumentar sus competencias, en particular en lo que se refiere a la
organización, la representación y el establecimiento de mecanismos de
consulta, incluidos los canales de comunicación y de diálogo, y con el fin de
promover alianzas estratégicas.
La participación de la sociedad civil es reconocida como condición previa
importante para realizar una campaña eficaz contra la pobreza. Con las
disposiciones sobre participación, los principios sobre la igualdad de los
socios en la cooperación, la propiedad de las estrategias de desarrollo y la
inclusión de los asuntos de género, el Acuerdo de Cotonou parece ser un
instrumento ideal para alcanzar los objetivos fijados en la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social de Copenhague y en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la
Mujer de Beijing.
Seminarios
regionales de ACP
La primera
oportunidad de calibrar la calidad de la participación de la sociedad civil tras
la firma del Acuerdo fue evaluar dicha participación en los seminarios ACP de
Funcionarios Habilitantes Nacionales y Regionales, Comisión Europea y la
Sociedad Civil, organizados por la Secretaría ACP
en colaboración con la Comisión Europea.
El propósito de estos seminarios, según la Secretaría de ACP, fue “comenzar el
proceso de información y aclaración sobre los artículos del Acuerdo en relación
a los gobiernos de ACP, el sector privado y el resto de la sociedad civil, que
ahora son importantes socios en la cooperación ACP-CE”.
Funcionarios de la
Comisión señalan que estos seminarios también pueden considerarse parte del
primer paso del ejercicio de programación.
El ejercicio de programación es el proceso de consulta entre la UE y los
gobiernos individuales de ACP para planificar la utilización del dinero
designado a los países individuales de ACP. Los programas definen esencialmente
la mayor parte del marco de cooperación entre cada país de ACP y la UE. Es
posible argumentar que la calidad de la participación de la sociedad civil en el
proceso de programación podría considerarse una medida del grado en que se
cumple la disposición sobre incluir y consultar a la sociedad civil sobre las
políticas y estrategias de cooperación.
Para los
seminarios regionales, la Secretaría de ACP y la Comisión Europea acordaron que
cada delegación de los países de ACP que asistieran a los seminarios deberían
contar con un representante de la sociedad civil y un representante del sector
privado. A los gobiernos de ACP se les otorgó la responsabilidad de identificar
e invitar a los actores relevantes de la sociedad civil y del sector privado de
sus respectivos países.
Los seminarios se
celebraron en cada una de las seis sub-regiones de ACP (Pacífico, Caribe, África
Occidental, África Oriental, África Austral y África Central) a partir de
septiembre hasta noviembre del 2000. Cuando se escribía este informe en febrero
del 2001, ni la Secretaría de ACP ni la Comisión Europea habían publicado
informes sobre el resultado de los seminarios.
Eurostep
produjo un breve estudio sobre la participación de la sociedad civil en los
seminarios regionales.
Dicho estudio midió el grado en que se alcanzó el objetivo de contar con un
representante de la sociedad civil de cada país de ACP de la región donde se
organizaron los seminarios. También analizó el equilibrio de género de los
participantes de la sociedad civil en los seminarios. Como argumenta el estudio,
el número de mujeres participantes en los seminarios ACP-UE podría utilizarse
como indicador del nivel de atención otorgado a los asuntos de género en los
seminarios. Es sabido que las inquietudes de las mujeres tienden a ser pasadas
por alto cuando no hay mujeres presentes.
Ante la
inexistencia de informes públicos sobre los seminarios, la fuente de información
del estudio fue la lista de participantes de cada uno de los seminarios
regionales brindada por la Secretaría de ACP.
|
Región |
Países
representados |
Países con
representantes de la sociedad civil en sus delegaciones |
|
África Austral |
10 |
7 |
|
África Central |
10 |
8 |
|
África
Occidental |
16 |
9 |
|
África
Oriental |
12 |
8 |
|
Pacífico |
14 |
10 |
|
Caribe |
15 |
12 |
Como las listas de
participantes no siempre identifican claramente a cuál organización
representaban los participantes, las conclusiones anteriores deben tomarse con
un margen de error. No obstante, numerosos informes extraoficiales de
participantes de la sociedad civil, la Comisión Europea y la Secretaría de ACP
sugieren que las conclusiones no están alejadas de la realidad. También queda
clara, dada la ausencia de informes públicos sobre el seminario, la falta de
transparencia e información sobre la totalidad del proceso.
En general, según
la lista de participantes, 23 de los 77 países de ACP no tuvieron representación
alguna de la sociedad civil en sus delegaciones. Además, las listas indican que
una cantidad importante de los participantes que deberían representar a la
sociedad civil también representaban a sus gobiernos. Con respecto a la división
de género de los participantes de la sociedad civil, sólo 19 en 64 eran mujeres.
Fuentes de la
sociedad civil de ACP revelan que hubo una evidente falta de información sobre
los seminarios regionales antes de su organización. Asimismo, aquellos que
tenían información al respecto no sabían con exactitud cómo sería el proceso de
selección de los participantes. Numerosos actores de la sociedad civil que se
consideran a sí mismos los principales representantes de la misma o puntos
focales de la cooperación ACP-UE en sus países, no fueron contactados ni
invitados por sus gobiernos para asistir a los seminarios. Otros recibieron
invitaciones tardías, a las cuales no pudieron responder. A otros que fueron
invitados no se les concedieron fondos para asistir.
A pesar de los
obstáculos, según un informe extraoficial de la Secretaría de ACP, las
discusiones con los representantes de la sociedad civil fueron las más animadas
de los seminarios. Las principales preocupaciones de los participantes de la
sociedad civil fueron:
-
El grado en que
los gobiernos aplicarían sus compromisos para incluir a la sociedad civil en
las consultas y formulación de políticas. Los gobiernos, en su opinión,
consideran la formulación de políticas como su dominio y no permitirían por
voluntad propia que la sociedad civil participe, a menos que existan
mecanismos para instituir la participación de la misma.
-
La falta de
claridad sobre quién decidirá cuáles participantes no estatales se
incorporarán al proceso y sobre los respectivos roles del Delegado de la
Comisión Europea y el Funcionario Nacional Habilitante.
-
Los gobiernos
aún no aprecian el valor de la sociedad civil como aliada en una causa común
contra las políticas impuestas desde el exterior.
-
El acceso de la
sociedad civil a los Fondos Europeos para el Desarrollo a través de los
Funcionarios Nacionales Habilitantes no sería eficaz debido a las demoras
asociadas con el proceso o debido al desinterés del gobierno en utilizar los
fondos del Programa Nacional Indicativo para proyectos de la sociedad civil.
-
El plazo para
completar el proceso de programación es demasiado breve. Los trámites
administrativos y de otro tipo relacionados con la identificación y la
organización de las consultas con los representantes no estatales llevarían
mucho tiempo y podrían resultar en presentaciones tardías a las Estrategias de
Apoyo por País.
Los participantes
de la sociedad civil y otros representantes estatales y no estatales llegaron al
consenso sobre la necesidad de reforzar la capacidad de los actores no estatales
para que puedan organizarse con mayor eficacia. Se acordó que las delegaciones
de la UE en los países de ACP deberán reforzarse y equiparse especialmente para
su relacionamiento con los actores no estatales.
Análisis
La forma en que se
organizaron los seminarios regionales revela una falta de comprensión del
funcionamiento y la estructura de la sociedad civil y de su potencial aporte a
la cooperación ACP-UE. La forma en que se eligieron los representantes de la
sociedad civil presentes destaca los defectos de la organización de los
seminarios. La capacidad de los actores de la sociedad civil para organizarse y
determinar su propia representación en cooperación con los gobiernos es una de
las claves del valor adicional que éstos pueden aportar a la labor de los
actores estatales. La auto-organización es fundamental si los actores de la
sociedad civil han de realizar aportes creíbles que complementen las “consultas
[entre los actores estatales] sobre políticas y estrategias de cooperación,
sobre prioridades de cooperación”. Sobra decir que la auto-organización y la
representación de las organizaciones legítimas de la sociedad civil debe estar
en plena concordancia con el imperio de la ley practicado en los estados en
cuestión. En otras palabras, los actores de la sociedad civil, aunque con
respeto por el marco jurídico en que operan, deben ser capaces de determinar su
propia representación en los seminarios regionales.
Con posterioridad
a los seminarios y con el fin de resolver la cuestión de la identificación de
los participantes de la sociedad civil, las instituciones de gobierno de UE y
ACP procuran armar una estructura formal de la sociedad civil de ACP con
representación en las distintos regiones y países de ACP. Pero si el proceso es
determinado y controlado exclusivamente por representantes del gobierno, se
limitará el espacio para que la sociedad civil autónoma participe en la
cooperación ACP-UE. También pasaría por alto y dificultaría el desarrollo de una
estructura independiente pero embrionaria conocida como el Foro de la Sociedad
Civil ACP. El Foro de la Sociedad Civil ACP es una red de organizaciones de la
sociedad civil que se dedican a temas de la Cooperación ACP-UE dentro de la
región de ACP. Desde su creación en 1997, el Foro ha buscado, con cierto éxito,
facilitar el proceso de participación de organizaciones de la sociedad civil en
la cooperación ACP-UE a nivel nacional y regional.
Recomendaciones
La corta
experiencia de la cooperación ACP-UE tras la firma del Acuerdo de Cotonou expone
claramente ciertos problemas que deberán resolverse si han de cumplirse los
principios y disposiciones del Acuerdo.
En base a las
discusiones con actores de la sociedad civil de ACP y las inquietudes planteadas
en los Seminarios Regionales, Eurostep desearía hacer las siguientes
recomendaciones a los actores de la sociedad civil y gobiernos de ACP y UE:
-
Los gobiernos de
ACP y la UE deberían dar espacio y apoyo al desarrollo autónomo de las
estructuras legítimas de la sociedad civil de ACP a nivel nacional, regional y
mundial para permitir una mejor relación con los participantes de gobierno de
ACP y la UE. Los fondos y medios para este fin deben identificarse en los
programas indicativos nacionales, regionales y mundiales del Acuerdo de
Cotonou. Debe reconocerse el tiempo necesario para dicho proceso.
-
A nivel
nacional, se debe brindar apoyo y espacio a un proceso liderado por la
sociedad civil para el desarrollo de estructuras independientes, legítimas y
responsables de la sociedad civil que actúen como puntos focales de su
participación con actores del gobierno.
-
El proceso de
desarrollo de estas estructuras debe implicar la consulta con una gran
variedad de actores de la sociedad civil que refleje la diversidad de la
misma. Se deben realizar esfuerzos para asegurar el equilibrio de género entre
los representantes de estas estructuras.
-
El proceso debe
continuar la labor realizada por actores de la sociedad civil como el Foro de
la Sociedad Civil ACP al facilitar la participación de la sociedad civil a
nivel nacional en ACP.
Notas:
La Secretaría de ACP brinda servicios burocráticos y técnicos para respaldar
la labor de otros organismos de ACP como el Consejo de Ministros, el Comité
de Embajadores y la Asamblea Parlamentaria Conjunta ACP-UE. http://www.acpsec.org/
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