2006
¿Y si los pobres pudieran erradicar la pobreza con sus propios recursos?

Jens Martens [1]
Global Policy Forum Europe

Durante décadas la cooperación para el desarrollo se ha basado en el supuesto de que los países del Sur necesitan para su desarrollo la ayuda monetaria del rico Norte. Un símbolo de esta “sociedad” (un eufemismo para lo que con demasiada frecuencia son relaciones paternalistas de donante-receptor) es la promesa incumplida hecha hace 35 años por los países desarrollados de asignar 0,7% de su producto bruto interno (PBI) a la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD)[2]. Desde el momento en que se hizo esta promesa, el discurso sobre la financiación para el desarrollo se ha concentrado en la cuestión de cómo movilizar más dinero para el Sur, ya sea por un incremento de AOD o por medio de nuevos instrumentos financieros tales como impuestos globales.

Sin embargo, por útil que sea, esta “asistencia” no es la solución. No es suficiente y, a largo plazo, los países del Sur solo podrán superar su dependencia de los donantes ricos cuando sus gobiernos sean capaces de movilizar suficientes recursos nacionales como para garantizar el acceso universal a bienes y servicios públicos esenciales de razonable calidad. Se hacen necesarias nuevas perspectivas.

Los puntos de partida básicos para el logro de este objetivo incluyen, entre otros, un sistema fiscal eficiente que permita a los gobiernos generar los recursos necesarios y presupuestos transparentes y democráticos (“participativos”), centrados en el financiamiento de tareas clave para el desarrollo. Las más urgentes de esas tareas están enunciadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que abordan temas tales como la educación, la salud, la nutrición, la provisión de agua potable y la seguridad social.

Sin embargo, hasta ahora la movilización de recursos nacionales y el fortalecimiento de políticas fiscales para la erradicación de la pobreza y la redistribución social se han encontrado con diversos obstáculos internos y externos.

Miles de millones perdidos por la evasión fiscal

Los países del Sur pierden miles de millones de dólares de ingresos potenciales cada año. Algunas de las causas fundamentales de estas pérdidas son las siguientes:

Solo es posible hacer una estimación de los recursos que se pierden por la fuga de capital, la elusión y el fraude fiscal ya que no hay estadísticas oficiales acerca de estos fenómenos. Sin embargo, se puede evaluar la dimensión del problema a partir de las siguientes cifras:

En contraste con estas cifras, el Proyecto de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas ha estimado que para alcanzar los ODM, en 2006 los países de bajos ingresos deberían gastar USD 180.000 millones en servicios esenciales, o USD 43.000 millones más que en 2002. Aun así, esos gastos nacionales deberían ser sostenidos por un incremento de USD 73.000 millones en AOD entre 2002 y 2006. En consecuencia, el cumplimiento de los ODM requiere tanto un aumento sustancial de la asistencia para el desarrollo como importantes ingresos fiscales adicionales en los países del Sur. En otras palabras, solo será posible lograr los ODM si en los países del Sur se bloquean los resquicios fiscales y se reduce drásticamente la evasión fiscal.

Sin embargo, la existencia de sistemas fiscales funcionales, la reducción en la fuga de capitales y la aplicación eficiente de impuestos a las elites ricas y las corporaciones transnacionales no garantiza que los gobiernos usen realmente los ingresos adicionales para el combate de la pobreza y el desarrollo de sus países. Y esto se debe a que paralelamente a los obstáculos existentes por el lado de los ingresos, hay varios problemas del lado del gasto público que pueden impedir el uso de los ingresos públicos de manera tal que contribuya verdaderamente al desarrollo.

La redistribución en los presupuestos proporcionaría miles de millones para el desarrollo social

Muchos gobiernos del Sur no gastan una parte sustancial del ingreso público en medidas para combatir la pobreza sino que gran proporción de esos ingresos generalmente exiguos se destinan al servicio de la deuda, a subsidios que no ayudan al desarrollo y dañan el medio ambiente y al presupuesto militar. Esto se debe en parte a la presión de los acreedores externos (incluyendo al FMI y al Banco Mundial) o de estados vecinos hostiles. Pero parte de la responsabilidad por el mal uso de los recursos recae en los gobiernos mismos de esos países. Las sumas que se encuentran en juego son enormes:

Una reforma de los presupuestos gubernamentales liberaría miles de millones para la erradicación de la pobreza y los programas de desarrollo social. Los costos estimados de implementación de los ODM implican que los presupuestos públicos para los servicios esenciales deben más que duplicarse de aquí a 2015. Para los países del Sur esto solo será posible si junto a un incremento del ingreso fiscal, reducen sus pagos de servicio de la deuda, recortan los subsidios dañinos y disminuyen su gasto militar. Sin embargo, la posibilidad de reformar la distribución de recursos en los presupuestos nacionales de los países en desarrollo no debería ocultar el hecho de que en los presupuestos de los países ricos existen posibilidades mucho mayores de ahorrar y utilizar mejor los fondos. Aproximadamente USD 725.000 millones anuales se gastan en subsidios, que son problemáticos por razones sociales y ambientales. El gasto militar de los países ricos fue en 2004 de USD 842.000 millones, más de cuatro veces mayor que los presupuestos de defensa de todos los países del Sur en su conjunto. La administración de Bush gasta USD 10.000 millones por mes solo en la guerra en Iraq y Afganistán, más de lo que las Naciones Unidas y todos sus programas y fondos de desarrollo gastan en un año.

Pasos hacia la justicia fiscal mundial y reformas fiscales eco-sociales

En años recientes, ONG, movimientos sociales y comités de expertos internacionales han formulado recomendaciones integrales para el logro de la justicia fiscal mundial y la implementación de reformas fiscales eco-sociales. La materialización de las mismas requiere un cambio de paradigma en el discurso internacional sobre el financiamiento para el desarrollo y la implementación de los ODM en los siguientes términos:

1.      Construcción de sistemas fiscales eficientes y justos. Una condición básica para el fortalecimiento de los ingresos públicos es un sistema fiscal de base amplia. Los ricos y los grandes terratenientes deberían pagar más. Se deberían aplicar más impuestos al capital y el consumo de recursos que al trabajo. Un impuesto al valor agregado plano es regresivo y recarga a los pobres. Los gobiernos y parlamentos de los países concernientes tienen la responsabilidad de realizar este tipo de reformas tributarias. La cooperación para el desarrollo debería apoyar activamente estas reformas por medio de la construcción de capacidades y la asistencia técnica.

2.      Fortalecimiento de la administración tributaria y la gestión de finanzas públicas. Un sistema fiscal es eficiente en la misma medida que lo es la maquinaría administrativa que lo implementa. En muchos países la administración tributaria aún necesita ser conformada o al menos, fortalecida. Esto incluye el marco legal, el personal y la infraestructura técnica. Este es el único modo de reducir la economía informal que no paga impuestos, superar la elusión fiscal y prevenir la evasión fiscal. En este aspecto, la cooperación para el desarrollo puede brindar un apoyo técnico y financiero crucial.

3.      Eficiente aplicación de impuestos a empresas transnacionales. Las exenciones o incentivos fiscales para los inversores transnacionales en zonas de procesamiento de exportaciones son contraproducentes. Deberían abolirse, en lo posible de un modo coordinado internacionalmente (ver más abajo). Además se deberían dictar leyes contra la manipulación de los precios de transferencia y crear las capacidades técnicas necesarias para implementarlas. En vista del rápido desarrollo tecnológico, la cooperación y el apoyo internacionales son aquí una necesidad urgente.

4.      Cumplimiento de las obligaciones fiscales como parte de la responsabilidad de las empresas. El debate sobre la responsabilidad social de las empresas se ha concentrado hasta ahora en los estándares ambientales y sociales fundamentales, los derechos humanos y la corrupción. Hasta el momento las cuestiones tributarias han tenido un rol mínimo en este debate. Solo los Lineamientos para Empresas Multinacionales de la OCDE requieren, en el capítulo X: “Es importante que las empresas contribuyan a las finanzas públicas de los países anfitriones realizando puntualmente los pagos de sus obligaciones fiscales. Las empresas deberían especialmente cumplir con las leyes y normas tributarias en todos los países en que operan, haciendo todos los esfuerzos necesarios para actuar en concordancia con la letra y el espíritu de dichas leyes y normas. Esto incluye medidas tales como proporcionar a las autoridades relevantes la información necesaria para que éstas determinen correctamente los impuestos correspondientes en relación a sus operaciones y ajustar las prácticas de precios de transferencia al principio de precio normal en mercado abierto.” Estas normas deberían aplicarse a todas las empresas, particularmente aquellas que participan en el Pacto Mundial promovido por la ONU. Una empresa que evade impuestos mediante trucos contables no debería definirse como “socialmente responsable”.

5.      Normas obligatorias sobre transparencia en los flujos de pagos. Los impuestos y regalías de las inversiones extranjeras en los sectores de petróleo, gas natural y minería tienen gran importancia para los países ricos en estos recursos. A menudo los montos de estos impuestos no son publicados por los gobiernos ni por las empresas involucradas pero la falta de transparencia facilita la corrupción y la evasión fiscal. Puesto que revelar información puede generar desventajas competitivas para algunas empresas, no tiene sentido confiar en las iniciativas voluntarias y los gobiernos deberían hacer obligatorio para las empresas que cotizan en la Bolsa – especialmente las compañías petroleras y mineras – revelar toda la información acerca de los impuestos y regalías que pagan, como así también derechos y otros flujos financieros entre ellas y las instituciones públicas en todos los países en que operan.

6.      Lucha contra la corrupción y el soborno. Para reducir las pérdidas debidas al fraude, la corrupción y el soborno, es necesario que se implementen normas y procedimientos más estrictos tanto en los países correspondientes como a nivel internacional. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción tiene aquí un rol importante. Entró en vigencia el 14 de diciembre de 2005 y ha sido firmada por 140 países y ratificada por 60 (hasta agosto de 2006). Ahora deberá ser ratificada cuanto antes por más países y convertirse luego en ley nacional. Es preciso establecer un mecanismo de monitoreo para que la Conferencia de Estados Parte pueda examinar su implementación país por país.

7.      Fortalecimiento de la cooperación fiscal internacional. El éxito de las reformas tributarias nacionales depende de una mayor cooperación internacional entre los gobiernos dado que la libertad de movimiento del capital transnacional limita las posibilidades de éxito de los gobiernos si actúan individualmente. En la “competencia de suma nula” fiscal mundial, los gobiernos que compitan solos en esta carrera inevitablemente serán los perdedores. En contraste, una política fiscal mejor coordinada beneficiaría a una amplia mayoría de países (con la excepción de algunos de los paraísos fiscales más agresivos).

8.      Mejor sistema de intercambio de información entre los departamentos de ingresos fiscales. Un primer paso en la lucha contra la evasión fiscal sería la creación de un sistema automático de intercambio de información entre los departamentos de ingresos fiscales de los diferentes países donde opera un inversor. Los países y territorios que no estén dispuestos a participar deberían ser sancionados de manera adecuada por las Naciones Unidas.

9.      Implementación de un impuesto internacional mínimo sobre las ganancias de las empresas. Para contrarrestar la competencia fiscal dañina con el propósito de atraer inversores extranjeros, es necesario que exista un mínimo de armonización y nuevas bases para la imposición de impuestos a las empresas. Se pueden poner en práctica diversos principios tales como el principio de “impuesto unitario” o la aplicación universal del principio de residencia. La implementación de un impuesto mínimo sobre las ganancias de las empresas o un impuesto especial para las empresas transnacionales sería políticamente significativo pero requeriría una armonización de los sistemas fiscales.

10.   Establecimiento de una organización fiscal internacional. Actualmente no existe un foro intergubernamental a nivel mundial donde tratar cuestiones fiscales. La OCDE ha realizado un trabajo pionero con sus actividades contra la competencia fiscal dañina, los paraísos fiscales y la manipulación de los precios de transferencia. Sin embargo, las actividades contra los paraísos fiscales son a lo sumo moderadas y además, los países del Sur no son socios iguales en la OCDE. Para cubrir este vacío global en la gobernanza, en 2002 el panel Zedillo, en su informe preparatorio para la Conferencia de Monterrey sobre Financiamiento para el Desarrollo, propuso la creación de una Organización Fiscal Internacional. Hasta ahora solo se ha logrado ascender el grupo informal de expertos fiscales de las Naciones Unidas a Grupo Especial de Expertos sobre Cooperación Internacional en Asuntos Fiscales en 2004. Aún quedan pasos pendientes para la creación de un foro fiscal intergubernamental bajo el auspicio de las Naciones Unidas.

11.  No más presión para la liberalización en las negociaciones comerciales internacionales. Dado que los presupuestos de muchos países, particularmente en África, dependen de los ingresos aduaneros, la liberalización comercial forzada lleva a una importante pérdida de ingresos. Los gobiernos de los países afectados no pueden compensar a corto plazo estas reducciones. Por lo tanto, la Unión Europea y los Estados Unidos deberían dejar de presionar a estos países para que reduzcan sus tarifas, tanto en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio como en los tratados comerciales regionales o bilaterales. Los países afectados (de acuerdo con el principio de “Tratamiento Especial y Diferencial” para los países pobres) deberían en cambio poder determinar de manera independiente la velocidad y dimensión de los futuros pasos hacia la liberalización.

12.  Abandonar los condicionamientos defectuosos de la política fiscal. El FMI generalmente exige que los países endeudados reduzcan su gasto público y privaticen los servicios públicos, tales como la provisión de agua por ejemplo. Al mismo tiempo, requiere la reducción de tarifas y la aplicación uniforme del impuesto al valor agregado para compensar la pérdida de ingresos. Las políticas neoliberales del FMI han ido debilitando las bases de ingresos y con ello, el espacio político de los gobiernos, y en muchos países han contribuido a profundizar la brecha entre los ricos y los pobres. El FMI y otros donantes deberían sacar las conclusiones correctas de estas experiencias y abandonar esta interferencia en la política fiscal de los países receptores. Simultáneamente, se debería realizar una evaluación independiente y completa de las consecuencias concretas de las intervenciones del FMI y el Banco Mundial en la política presupuestaria de cada uno de los países del Sur.

13.  La sostenibilidad de la deuda debería depender de la capacidad para lograr los ODM. En muchos países, una parte sustancial del presupuesto nacional debe usarse para el servicio de la deuda y en consecuencia, no se encuentra disponible para el combate a la pobreza y la financiación de los ODM. Existe una urgente necesidad de realizar una evaluación independiente de la sostenibilidad de la deuda en esos países, para reemplazar las evaluaciones poco confiables hechas por el FMI y el Banco Mundial. En su informe a la Cumbre del Milenio+5 en 2005, el Secretario General de la ONU exigió que se defina la sostenibilidad de la deuda de modo tal que un país deudor solo tenga que servir su deuda después de haber garantizado los recursos necesarios para lograr los ODM. En este sentido, la deuda interna de un estado debe considerarse de la misma manera que la deuda externa.

14.  Eliminar los subsidios dañinos – también en el Sur. Los subsidios devoran cada año varios billones de dólares en los países del Sur. Una enorme parte de ellos beneficia emprendimientos ambiental o socialmente dañinos, como los incentivos financieros para empresas transnacionales o los subsidios para bajar el precio del petróleo. En el marco de una reforma fiscal eco-social, estos subsidios deberían disminuir. La cooperación para el desarrollo puede promover este proceso brindando apoyo, por ejemplo, para la implementación de tecnologías de ahorro de energía.

15.  Reducción del gasto militar y consolidación de la paz. En muchos países, la reducción del presupuesto militar liberaría grandes sumas para el gasto en educación y salud. Sin embargo, una condición para esto es que esos países reciban mayor apoyo en el contexto de la prevención de conflictos civiles y en las medidas de mantenimiento y consolidación de la paz. La nueva Comisión de Consolidación de la Paz de la ONU puede tener un rol importante si cuenta con los recursos financieros necesarios. Al mismo tiempo, los países grandes productores de armas (en particular los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad) tienen la responsabilidad de mejorar la regulación y el control de sus exportaciones de armas y de apoyar un tratado mundial de comercio de armas.

16.  Presupuestos transparentes y con enfoque de género. El libre acceso a la información completa sobre presupuestos y los controles efectivos (de los departamentos de auditoría, por ejemplo) son condiciones básicas para aumentar la responsabilidad de los gobiernos por el uso de los fondos públicos. Solo de esta manera se podrá garantizar que los ingresos públicos adicionales se usen realmente para combatir la pobreza e implementar los ODM. En consecuencia, los gobiernos deberían garantizar la participación efectiva de la sociedad civil en la planificación del presupuesto, especialmente en el contexto de las estrategias nacionales para la implementación de los ODM. Con la ayuda de un análisis del presupuesto desde un enfoque de género, se debería determinar en particular si los gobiernos cumplen, y en qué medida, con sus compromisos de promover la igualdad de género. De modo similar, se debería determinar si los presupuestos cumplen con la obligación de garantizar los derechos humanos económicos, sociales y culturales.

17.  Apoyo al presupuesto. La provisión de AOD en forma de apoyo directo para el presupuesto puede fortalecer las instituciones y la responsabilidad política (y pertenencia u ownership) de los gobiernos receptores. De este modo se pueden reducir los costos de las transacciones, se puede superar la “proyectitis” y mejorar la coordinación entre los donantes. Sin embargo, el apoyo al presupuesto solo tiene sentido si se cumplen los criterios de transparencia antes mencionados, si los ciudadanos tienen participación democrática y si se garantiza el control independiente de la utilización de fondos. Además deben existir, o se deben construir, las capacidades necesarias para hacer un uso eficiente de los recursos presupuestarios adicionales. Finalmente, se debe garantizar la provisión de apoyos al presupuesto a largo plazo, de modo que los receptores puedan planear sus presupuestos con la seguridad de que los fondos estarán disponibles y no estarán sujetos a dañinos condicionamientos políticos.

La implementación de estos y otros pasos para el logro de la justicia fiscal mundial y la realización de reformas fiscales eco-sociales no será fácil y solo será posible como resultado de la movilización social y política. Aunque la mayor parte de la población resultará beneficiada por las reformas esbozadas, éstas afectarán adversamente a los beneficiarios del sistema actual, incluyendo a las elites corruptas de algunos países del Sur, a individuos acaudalados que colocan su fortuna en paraísos fiscales y a aquellas empresas transnacionales que maximizan sus ganancias mediante la manipulación de los precios de transferencia y la externalización de la producción en zonas de procesamiento de exportaciones. Del otro lado del espectro se encuentran los millones de personas cuyo nivel de vida mejoraría notablemente con un incremento del gasto público en educación y salud, políticas sociales activas y más inversiones nacionales en infraestructura pública.

El cambio de paradigma necesario en las políticas económicas, financieras y de desarrollo internacionales dependerá considerablemente de las acciones realizadas por grupos de la sociedad civil, especialmente ante la influencia política de los poderosos grupos de presión que actúan en nombre de los ricos y las corporaciones transnacionales, los cuales se benefician del actual status quo. Las campañas y redes de la sociedad civil, tales como la Tax Justice Network, la campaña “Hagan Público lo que Pagan” y las iniciativas para promover presupuestos participativos, con un enfoque de género y de derechos humanos han dado los primeros pasos fundamentales en esta dirección.

Lecturas sugeridas

Baker, R.W. (2005). Capitalism’s Achilles Heel. Dirty Money and How to Renew the Free-Market System. Hoboken: Wiley.

Banco Mundial (2006). World Development Indicators. Washington, DC: Banco Mundial.

Baunsgaard, T. y Keen, M. (2005). “Tax Revenue and (or?) Trade Liberalization”. Washington DC: FMI. FMI Working Paper 05/112.

Christian Aid (2005). The Shirts off their Backs – How Tax Policies Fleece the Poor. London: Christian Aid.

Cobham, A. (2005a). “Tax evasion, tax avoidance and development finance”. Oxford: Queen Elizabeth House. QEH Working Paper Series.

Cobham, A. (2005b). “Taxation Policy and Development”. Oxford: Oxford Council on Good Governance. OCGG Economy analysis No. 2.

Epstein, G.A. et al. (2005). Capital Flight and Capital Controls in Developing Countries. Cheltenham UK: Edward Elgur Publishing.

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Giegold, S. (2003). “Steueroasen: trockenlegen! Die verborgenen Billionen für Entwicklung und soziale Gerechtigkeit heranziehen”. Hamburg: VSA-Verlag. AttacBasisTexte 4.

Liebert, N. (2004). Globalisierung, Steuervermeidung und Steuersenkungswettlauf – Die zunehmende Umverteilung von unten nach oben. Berlín: WEED.

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Tax Justice Network (2005b). “The Price of Offshore”. Briefing Paper. Londres: Tax Justice Network.