2006
Aggiornar Bretton Woods para recuperar el desarrollo
Celine Tan
Third World Network
Las instituciones de Bretton Woods – el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional (FMI) – son consideradas “agencias especializadas” según la Carta
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de 1945 y las condiciones de su
relación con la ONU están estipuladas en los respectivos “convenios de relación”
entre el Banco y el Fondo y la ONU. En estos convenios entre estas instituciones
financieras internacionales (IFI) y la ONU son centrales las cláusulas que
respetan la demarcación de funciones entre las respectivas organizaciones y la
afirmación de la autonomía de las IFI en los asuntos de su competencia.
Esta decisión de mantener la independencia organizativa de las instituciones
de Bretton Woods aparte del sistema de la ONU y el mantenimiento de sus
distintas estructuras de gobernanza a favor de un pequeño cartel de principales
países industrializados ha tenido importantes consecuencias para la política
económica mundial y la cooperación económica y financiera internacionales, así
como para el desarrollo social y económico de los países en desarrollo.
Asimismo, también impidió en gran medida que las instituciones asumieran las
tareas para las que fueron creadas en un principio: proporcionar un sistema
internacional de comercio y financiero estable y ordenado, y facilitar la
reconstrucción y el desarrollo.
Por lo tanto, toda reforma de las instituciones de gobernanza multilateral,
incluidas las discusiones en curso sobre la reforma de la ONU, deberán incluir
la reforma de las instituciones financieras multilaterales para asegurar la
creación de organizaciones de gobernanza financiera y económica auténticamente
internacionales que representen y sirvan mejor los intereses de todos los
estados miembros y permitan una coordinación mejor entre las instituciones
multilaterales existentes para que hagan lo mismo. Estas instituciones también
deben ser sometidas a los principios universales que subyacen a todos los
procesos multilaterales de toma de decisiones, que abarcan no sólo el principio
de igualdad entre los estados sino también el respeto por los derechos humanos y
el derecho al desarrollo sostenible.
Amenazas al principio de la igualdad soberana y la erosión del
multilateralismo en la gobernanza económica mundial
Los marcos constitucionales de las instituciones de Bretton Woods constituyen
una afrenta al principio de igualdad entre los estados, y su práctica operativa
a lo largo de los años desde que fueron creadas refleja una erosión progresiva
del principio del multilateralismo en los asuntos internacionales. Aunque las
dos instituciones justifican su autonomía del sistema de la ONU sobre la base de
que a cada una se le “exige funcionar como una organización internacional
independiente”,
ninguna de estas instituciones es realmente “independiente” ni “internacional”
en su naturaleza.
La estructura de la gobernanza de las instituciones de Bretton Woods es
inherentemente asimétrica a favor de los países desarrollados y esta asimetría
fue exacerbada a lo largo de los años tanto por el desarrollo de la economía
internacional como por el cambio en la naturaleza de los programas de trabajo de
ambas organizaciones. El resultado es que los países menos afectados por las
decisiones del Banco Mundial y el FMI tienen la mayor influencia y la mayor
capacidad para obligar a ambas instituciones a rendir cuentas, mientras quienes
están sometidos a sus políticas y que representan la mayor parte de las
operaciones de las instituciones tienen el menor peso en la dirección de estas
instituciones.
En una vuelta de tuerca paradójica, las modificaciones en las operaciones
financieras de ambas instituciones con el correr de los años llevaron a que los
miembros prestatarios (los países en desarrollo con escaso poder en los procesos
de decisión) carguen con la mayor parte de los costos de administración de las
instituciones de Bretton Woods y sus actividades. Mientras el grueso del capital
del Banco Mundial y el FMI depende de los aportes financieros de sus accionistas
más ricos (a través de cuotas en el caso del FMI y del capital fundacional o en
acciones en el caso del Banco Mundial), los actuales costos administrativos de
ambas instituciones son en gran medida financiados por los estados miembros
prestatarios a través de los cobros e intereses sobre el pago de sus préstamos
y, en el caso del Banco Mundial, según sus antecedentes en el servicio de las
deudas con el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD)
que contribuyen con las calificaciones del Banco en los mercados internacionales
de capital (Mohammed, 2004).
Se produjo un gradual “bilateralismo” que aumentó el control de países
desarrollados específicos sobre las políticas de estas instituciones
supuestamente multilaterales. Como “forma de acción colectiva internacional”,
los préstamos multilaterales son vistos como un tipo de redistribución e
instrumento de la cooperación económica internacional por el cual los estados
más ricos reúnen sus recursos para brindar financiación externa a los países más
pobres, con el fin de impedir las externalidades negativas asociadas con las
fallas del mercado internacional de capitales y de asistir en la provisión de
los bienes públicos internacionales (Akyüz, 2006).
Sin embargo, el principio del multilateralismo en las instituciones de
Bretton Woods se debilitó significativamente desde la “introducción de ventanas
de préstamos blandos impulsadas por los donantes” (Akyüz, 2006), como la
Asociación Internacional de Fomento (AIF) con su ciclo de reposición de tres
años, del Banco Mundial, y la Facilidad Mejorada para el Ajuste Estructural,
ahora llamada Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP),
del FMI. Estas facilidades requieren la reposición periódica de parte de los
donantes bilaterales, brindando oportunidades para que estos países ejerzan
presión sobre las políticas de las instituciones de Bretton Woods fuera del
habitual proceso de decisión.
La expansión de los mandatos constitucionales y el incumplimiento de las
responsabilidades tradicionales
Los costos administrativos de la dirección del Banco Mundial y el FMI
crecieron sustancialmente en las últimas décadas como consecuencia de las
políticas adoptadas por los países miembros desarrollados. Luego del colapso del
sistema de cambio fijo en 1972 y especialmente desde la crisis de la deuda
externa en la década de 1980, el Banco Mundial y el FMI ampliaron
considerablemente la gama de sus responsabilidades, expandiendo su alcance a
campos tradicionalmente ajenos a su competencia, a la vez que limitaban o
abandonaban otros aspectos de su trabajo.
Uno de los aspectos fundamentales de este “avance de objetivos” de parte de
las instituciones de Bretton Woods es el cambio de enfoque del Banco y el FMI
hacia la política de desarrollo social y económico de los países en desarrollo,
incluidos el régimen económico nacional, la política comercial, la reducción de
la pobreza, el bienestar social y también la protección ambiental. Este cambio
fue más pronunciado para el FMI en función de la divergencia de sus objetivos
constitucionales, aunque la expansión del Banco Mundial ha sido más extensa en
su alcance.
El FMI ya no asegura la estabilidad financiera y monetaria internacionales,
aunque la necesidad de una organización multilateral de este tipo nunca ha sido
mayor, dada la globalización del capital financiero y la volatilidad de los
movimientos financieros hoy en día. La institución ya no ejerce disciplina
alguna sobre las políticas cambiarias de sus estados miembros y carece de
autoridad sobre los protagonistas del sistema financiero mundial – los países
industrializados – cuyas políticas nacionales afectan la estabilidad de la
arquitectura financiera internacional más que aquellas de los países en
desarrollo para quienes las normas del FMI han sido más pronunciadas.
La extensión del FMI de su financiación de cuenta corriente a corto plazo a
los países que experimentan crisis financieras quedó seriamente circunscrita por
su introducción de condiciones así como por las fórmulas políticas de los
programas de ajustes que acompañan este tipo de financiación. Las operaciones de
financiación del FMI para los países en crisis también se concentraron en el
servicio de la deuda externa de los acreedores privados y el mantenimiento de la
convertibilidad de la cuenta de capital (Akyüz, 2005) en lugar de ayudar a los
países a manejar las repercusiones sociales y económicas de las crisis
financieras. En cambio, muchas de las políticas instituidas por el FMI a través
de la condicionalidad en estos países han agravado las dislocaciones sociales y
económicas de las crisis financieras.
Impactos similares tuvo la incursión del Banco en los préstamos para
políticas de desarrollo y programas de reformas sectoriales que fomentaron la
liberalización de los mercados, reformas de la tierra basadas en las leyes del
mercado, la privatización de servicios esenciales como la salud, la educación y
el agua, y la eliminación de subsidios y otras protecciones estatales a las
industrias nacientes y la agricultura. Esta política basada en la financiación
proporcionó la función opuesta al mandato que tiene el Banco de brindar capital
para la reconstrucción y el desarrollo: son préstamos de “rápido desembolso” que
sirven principalmente para cumplir las necesidades cortoplacistas de la balanza
de pagos y los fines de restructura económica, por oposición a las metas de
desarrollo de largo plazo.
El Banco también profundizó su labor de política social y económica, incluso
mediante la revisión de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) y demás
instrumentos de préstamo sectoriales, para incluir el énfasis sobre los sectores
sociales y la reducción de la pobreza; la promoción de diversos instrumentos de
financiación para la generación de capacidades y la asistencia técnica en una
plétora de distintas áreas temáticas; y a través de sus actividades
extrafinancieras, como la difusión de documentos de investigación y políticos y
la labor de consulta. Un informe del Bretton Woods Project calcula que “entre
1997 y 2002 se gastaron USD 283 millones para reorganizar el Banco y convertirlo
en una institución de conocimiento”. Hay estudios que señalan que las
“estrategias analíticas del Banco influyen sobre la adopción de políticas en
todo el mundo, incluso cuando el Banco no es un participante directo” (Wilks,
2004).
En el mismo período, el papel de los organismos económicos de la ONU,
especialmente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD), se debilitó progresivamente, ya que las limitaciones
financieras y demás presiones que sufrieron estos organismos y su personal por
causa de los países desarrollados (South Centre, 1996) socavaron la capacidad de
estas organizaciones para la investigación económica, la formulación de
políticas y las negociaciones económicas internacionales.
Estas reformas sirvieron para establecer el dominio de las instituciones de
Bretton Woods en temas de desarrollo social y económico en el campo
internacional y aumentaron significativamente la influencia del Banco y el FMI
en decisiones claves de política económica (y más recientemente, incluso social
y política) en los estados miembros prestatarios. La coincidente expansión de
los programas de trabajo de las instituciones de Bretton Woods con la reducción
del papel de la ONU en la toma de decisiones sobre política económica representó
una “transferencia de poder” lenta pero segura de los organismos de la ONU hacia
el Banco Mundial y el FMI. Esto “socavó y debilitó a esas organizaciones, que
no estaban totalmente bajo control de las grandes potencias” (South Centre,
1996, el énfasis es nuestro).
La “condicionalidad” socava el principio de la soberanía nacional y la no
intervención
La expansión de la naturaleza y el contenido de la condicionalidad se
sucedieron en conjunto con la expansión del mandato de las instituciones de
Bretton Woods. El alcance de la condicionalidad en los préstamos del Banco y el
FMI comprende condiciones que no son ni pertinentes ni fundamentales para los
propósitos de la financiación, o son condiciones en ámbitos donde “ni el FMI ni
el Banco Mundial tienen la experiencia para brindar un asesoramiento adecuado”,
lo cual genera grandes márgenes de error y externalidades (Khor, 2001: 12).
Muchas de esas condiciones socavan la autonomía política de los países y
constituyen intervenciones en los asuntos internos de estados soberanos, como la
proliferación actual de “condicionalidades relacionadas con la gobernanza”
principalmente en el Banco Mundial.
La condicionalidad también evolucionó para convertirse en un instrumento
regulatorio por defecto para disciplinar a los países en desarrollo, lo cual
incluye la formulación de reformas sociales y políticas. La condicionalidad ha
sido usada como medio erróneo para asegurar que los países prestatarios del
Banco Mundial y el FMI cumplan las prioridades de desarrollo social y económico,
que varían desde la reducción de la pobreza hasta la igualdad de género, así
como la conformidad con las normas ambientales. Al mismo tiempo, estas
instituciones, especialmente el Banco Mundial, no cumplieron con las normas
acordadas internacionalmente de protección de los derechos sociales, políticos y
económicos, ni con las normas ambientales a través de sus prácticas
prestamistas.
Este uso de la condicionalidad atenta contra la propia prohibición
constitucional del Banco que le impide realizar interferencias políticas en los
estados miembros prestatarios.
Esta práctica también constituye una afrenta a los principios de relaciones
económicas internacionales estipulados en la Resolución 3281 de la Asamblea
General de la ONU de 1974, referida a la Carta de Deberes Económicos de los
Estados, una de las normas fundamentales del derecho internacional. El Capítulo
1 de la Carta estipula que las relaciones internacionales económicas y políticas
deben regirse, inter alia, en función de la soberanía, la integridad
territorial y la independencia política de los estados y el principio de no
intervención.
Entre tanto, el Capítulo II de la Carta afirma el “derecho soberano e
inalienable” de los estados a elegir su propio sistema económico, cultural y
político sin interferencia exterior (Artículo 1), así como el derecho a ejercer
“libremente soberanía plena y permanente, incluso posesión, uso y disposición,
sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades económicas” (Artículo
2(1)). Estos representan derechos de sus estados miembros que las instituciones
de Bretton Woods deben respetar, ya que las instituciones son “organismos
especializados”, según la Carta de la ONU.
La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados también estipula
que, con el fin de cumplir con la responsabilidad primordial del desarrollo
económico, social y cultural de sus pueblos, “cada Estado tiene el derecho y la
responsabilidad de elegir sus objetivos y medios de desarrollo” (Capítulo 2,
Artículo 7) mientras la Resolución 41/128 de la Asamblea General de la ONU de
1986, referida a la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, estipula que los
“Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo
nacional adecuadas” y “el deber primordial de crear condiciones nacionales e
internacionales favorables para la realización del derecho al desarrollo”
(Artículos 2(3) y 3(1)).
Las instituciones de Bretton Woods dan poco crédito a estas normas
internacionales cuando elaboran e implementan sus condicionalidades. El
contenido de las condicionalidades del Banco y del FMI se basó en las políticas
del Consenso de Washington, que se postulan sobre la austeridad fiscal y
políticas monetarias restrictivas, la liberalización de los movimientos de
capital, la liberalización del comercio, la desregulación y la privatización.
Por lo general, estas políticas siguieron un patrón uniformizante, por el cual
una serie de políticas se aplica a la gran mayoría de países sin la debida
consideración de sus circunstancias particulares. Por lo tanto, la práctica de
la condicionalidad ha socavado el espacio político nacional de los gobiernos
prestatarios y limitado el derecho de esos países a regular sus economías.
Necesidad de reforma y revitalización
La existencia de las instituciones de Bretton Woods – con su gobernanza
asimétrica y su marco administrativo existiendo en coordinación con la ONU y sus
agencias creadas específicamente para el desarrollo social y económico (como la
UNCTAD y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) – brindó un foro
alternativo conveniente para discutir temas e instrumentar políticas, siendo que
el marco de decisión más equitativo del sistema de la ONU resultó inadecuado
para los intereses de las principales potencias políticas.
Por lo tanto, existe la necesidad de reformar las instituciones de
Bretton Woods y refortalecer el papel económico de la ONU para poder
asegurar el desarrollo sostenible y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. En este sentido se pueden proponer cuatro recomendaciones:
Reformar la estructura de gobernanza del Banco Mundial y del FMI para
asegurar la representación y la responsabilidad. Debe darse una revisión
fundamental del arcaico marco de gobernanza de estas instituciones, basado en un
obsoleto modelo de posguerra que ya no refleja la evolución de la economía
mundial de hoy y que inclina el control de la toma de decisiones a favor de los
poderosos y a costa de los débiles en términos económicos. Los países en
desarrollo deben contar con una mayor voz y representación en el Banco y el
Fondo.
Racionalizar las instituciones de Bretton Woods y reducirlas a su
mandato original. La carga de trabajo actual del Banco Mundial y el FMI es
demasiado amplia e invasora y la administración de sus numerosas actividades es
difícil de manejar y costosa. Racionalizar las instituciones para que puedan
volver a sus mandatos originales, facilitar un sistema internacional financiero
y de comercio que sea estable y proporcionar financiación para el desarrollo
aseguraría una mayor eficiencia y eficacia de estas instituciones y restauraría
la autonomía política de los países prestatarios.
Revitalizar el papel de las agencias de desarrollo económico y social
de la ONU. La reducción en el campo de acción de las instituciones de Bretton Woods debe acompañarse de la revitalización de la labor de las agencias
de la ONU y demás “agencias especializadas” de la ONU en el ámbito de la
cooperación económica internacional y el desarrollo económico y social
nacionales. Esto no sólo reduciría la influencia de los países desarrollados
poderosos sino también la influencia de la ideología institucional penetrante
del Consenso de Washington imperante en el Banco Mundial y el FMI.
Eliminar la función regulatoria de las instituciones de Bretton Woods
y someterlas al escrutinio de la ONU. Es necesario revisar la
aplicación de condicionalidades políticas como medio de alcanzar objetivos
sociales y de desarrollo, acordados internacionalmente, pero especialmente,
normas ambientales internacionales en los países prestatarios, ya que esto tiene
el efecto de transformar las instituciones de Bretton Woods en organizaciones de
gobernanza de facto en áreas para las cuales no tienen la debida
competencia. En cambio, las mismas instituciones de Bretton Woods deben ser
sometidas a principios acordados por la comunidad internacional, incluidas las
normas de derecho internacional que rigen las relaciones económicas
internacionales, las protecciones ambientales, la protección de las minorías y
las comunidades indígenas, etc. Como organizaciones internacionales, deberán
rendir cuentas si sus prácticas de concesión o rechazo de préstamos violan estas
normas acordadas internacionalmente y las condiciones de los préstamos deberán
reflejar solo el papel fiduciario de las instituciones de Bretton Woods en este
sentido y nada más.
El camino por delante
Las instituciones de Bretton Woods sufrieron cambios sustanciales desde su
creación hace 60 años en el período de posguerra. Ninguno de estos cambios buscó
modificar las asimetrías y desigualdades que existen en las instituciones y que
impiden que funcionen como auténticas instituciones económicas multilaterales.
En cambio, las reformas constitucionales, así como los cambios en política y
práctica operativas en las dos instituciones sirvieron para reforzar estos
desequilibrios y, lo más preocupante, para alejar la gobernanza de la economía
mundial de las instituciones más democráticas, como la ONU, hacia estas
organizaciones.
Sin embargo, como se ha demostrado en este trabajo, la solución no radica en
aumentar la autoridad del Banco Mundial y el FMI otorgando a estas instituciones
más control sobre los aspectos de desarrollo social y económico, sino en reducir
el alcance de su trabajo a sus responsabilidades centrales y revitalizar los
organismos de la ONU que tienen el mandato y la competencia necesarias para
asumir las tareas mencionadas de manera más democrática.
Referencias
Akyüz, Y. (2005). “Reforming the
IMF: Back to the Drawing Board”, TWN Global Economy Series 7. Penang:
Third World Network.
Akyüz, Y. (2006). “Rectifying
Capital Market Imperfections: The Continuing Rationales for Multilateral Lending”.
E Kaul, I. y Conçeiao, P. (eds). The New Public Finance: Responding to Global
Challenges. Nueva York y Oxford: PNUD y Oxford University Press.
Banco Mundial (2005).
“Review of World Bank Conditionality: Recent Trends and
Practices”, 30 de junio de 2005. Washington DC: Banco Mundial.
Khor, M. (2001). “A Critique
of the IMF’s Role and Policy Conditionality”. TWN Global Economy Series. Penang:
Third World Network.
Mohammed, A.A. (2003). “Burden
Sharing at the IMF”. G24 Discussion Paper Series, diciembre de 2003.
Mohammed, A.A. (2004).
“Who Pays for the World Bank?”. G24 Discussion
Paper Series, mayo de 2004.
South Centre (1996). For a
Strong and Democratic United Nations: A South Perspective on UN Reform.
Ginebra: South Centre en asociación con el Movimiento de No Alineados.
Wilks, A. (2004). “The World
Bank’s Knowledge Roles: Dominating Development Debates”, junio de 2004. Londres:
Bretton Woods Project.
Facultad de Derecho, Universidad de Warwick, Reino Unido, y la Red del
Tercer Mundo, Asia.
Artículos 1(2) del Acuerdo entre la ONU y Banco Internacional para la
Reconstrucción y el Desarrollo, 1947; y el Acuerdo entre la ONU y el FMI,
1947.
Ver también en este Informe el capítulo temático de Yilmaz Akyüz
“Instituciones financieras internacionales: volver a las fuentes”.
Ver en este Informe el capítulo temático de Alex Wilks y Francesco
Oddone “La deuda e(x)terna”.
Por ejemplo, las condiciones sobre la gestión del gasto público que
constituyeron el 48% del total de las condicionalidades en los préstamos del
Banco en el año fiscal 2005 (Banco Mundial, 2005b: Figura 11).
Artículo III, Sección 5(b) de los estatutos del BIRD; ver también el
Artículo V, Sección 1(g) de los estatutos de la AIF.
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