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Fuente: Joint European NGO Report (2006). EU aid: Genuine leadership or misleading figures? Los fondos que la Comisión Europea destina a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) seguirán siendo los mismos, y por lo tanto el incremento de la financiación se canalizará en gran medida directamente a través de los Estados miembros de la UE. ¿Se amplía la definición de ayuda al desarrollo? El compromiso de respaldo a los ODM también se confirma en las declaraciones de políticas de desarrollo adoptadas por la UE a fines de 2005. Tanto el Consenso Europeo sobre el Desarrollo[3], que fija la política de desarrollo de la UE para los próximos años, como la Estrategia de la UE para África (Consejo de la Unión Europea, 2005) otorgan un lugar destacado a la centralidad de los ODM en las estrategias de cooperación de la UE hacia los países en desarrollo. Sin embargo, ambos documentos también otorgan un creciente énfasis a temas relacionados con la seguridad en el contexto de la “guerra contra el terror” y la proliferación de armas de destrucción masiva y con la inmigración. Las pautas utilizadas para la programación de la ayuda de la UE al desarrollo entre 2007 y 2013 incluyen las pautas sobre la guerra contra el terrorismo y la inmigración, lo que demuestra la seriedad de la Comisión Europea en su intento por utilizar el dinero destinado al desarrollo con estos fines (Eurostep, 2006). Las políticas de la UE coinciden cada vez más en integrar los fondos para el desarrollo de la Comisión Europea y de los Estados miembros, en línea con la Declaración de París sobre la armonización de la ayuda. Por lo tanto, el mayor alcance de la ayuda, que abarca a la guerra contra el terrorismo y la inmigración, tiene repercusiones no solo para la ayuda de la Comisión Europea sino también para la ayuda dada por los 25 Estados miembros de la UE. Además, la Comisión Europea destina fondos considerables a la financiación de obras de transporte e infraestructura. En su programación para los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), un tercio de los fondos a distribuir son destinados a este tipo de obras. Aunque los mismos cumplen con los criterios de la AOD, su importancia para el cumplimiento de los ODM no es tan clara, y – desde la perspectiva de los ODM – estos programas carecen de fundamento. Al mismo tiempo, se revisa la definición de desarrollo para que incluya aspectos nuevos del gasto dentro de la AOD, lo cual refuerza las posibilidades de que los donantes incrementen sus niveles de AOD sin proporcionar necesariamente financiación adicional a los países en desarrollo. La Comisaria Europea, Benita Ferrero-Waldner, declaró recientemente que la Comisión deseaba ampliar la definición de desarrollo para permitirle usar los fondos designados al desarrollo en el contexto de un nuevo marco jurídico que rigiera la ayuda de la UE al desarrollo. Aunque la Comisión no brindó los motivos específicos del por qué sería necesario un cambio en la definición, sí señaló que tiene que ver específicamente con la cooperación de la UE hacia países como China e India, grandes economías con mercados en crecimiento a las cuales la UE desearía claramente aumentar su acceso (EEPA, 2006b). La Declaración de París La UE encabeza la aplicación de la Declaración de París de 2005 sobre la armonización de la ayuda, la alineación con los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) y los Programas Nacionales de Desarrollo, y la coordinación de los donantes. La Comisión Europea se propone programar 50% de su ayuda para el período de 2007 a 2013 a través del apoyo presupuestario general o sectorial. La Comisión también argumenta que, a través del apoyo presupuestario, apuntará a los sectores de los ODM. En su Resolución de 2006 sobre la corrupción, el Parlamento Europeo advirtió que la corrupción y los cambios en el presupuesto podrían socavar la eficacia del apoyo presupuestario en el cumplimiento de los ODM y recomienda que sólo se acuerde el apoyo presupuestario sectorial dedicado a los sectores de los ODM, especialmente la salud y la educación. Dado el monto de los fondos que se pretende destinar a través del apoyo presupuestario en el lapso hasta 2013, la UE asume un riesgo formidable en cuanto si el apoyo presupuestario no funciona para aumentar la inversión en los sectores de los ODM, serán insuficientes las medidas correctivas para llevar inversiones a los ODM. La Comisión Europea está fijando niveles de incentivos para los países que reciben apoyo presupuestario y tienen un buen desempeño. Es fundamental que los indicadores de desempeño den una alta prioridad a los ODM, si es que los ODM han de lograrse a través del apoyo presupuestario. De no ser así, faltarán incentivos para que los países socios inviertan en los ODM (Comisión Europea, 2006). Asimismo, es necesario plantear la interrogante de cómo se mide el desempeño, y cuáles indicadores se emplean para medir el desempeño en el apoyo presupuestario. Esta puede ser una zona importante para que los Watchers desarrollen experiencia adicional. Los temas transversales son particularmente vulnerables mediante el apoyo presupuestario, dado que no son tratados como sectores. Social Watch y Eurostep publicaron un informe que identificaba este asunto en 2005, llamado “Accountability Upside Down” (Eurostep/Social Watch, 2005), que llevó a una conferencia organizada por UNIFEM con la Comisión Europea en 2005 en la cual se identificó cómo se podía aplicar la igualdad de género mediante las nuevas modalidades de ayuda. La conferencia identificó varios instrumentos, en particular la integración de la dimensión de género en el proceso de elaboración del presupuesto, y el seguimiento de la aplicación de los instrumentos internacionales que promueven la justicia de género, la CEDAW, la Plataforma de Acción de Beijing y la Declaración del Milenio. El Índice de Equidad de Género de Social Watch se presentó como una herramienta para los indicadores de desempeño sobre igualdad de género. Actualmente, Ghana es el país piloto para la aplicación del apoyo presupuestario de la UE de manera coordinada con los Estados miembros. Dado que la revisión de la Declaración de París también tendrá lugar en Ghana en 2008, queda claro que la UE tiene la esperanza de que prosperen los resultados del apoyo presupuestario en este país. Será importante discernir si el apoyo presupuestario está ayudando a producir cambios en los presupuestos nacionales en el sentido de los ODM, y si estos cambios presupuestarios conducen a una mayor inversión en los ODM y mayores resultados hacia su realización. Comercio Los intereses comerciales son un tema fundamental para la UE, donde la Comisión Europea desempeña un papel central[4]. Dentro de la actual Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la UE destacó sistemáticamente que asume un método que define nuevas reglas comerciales en defensa de los intereses de los países en desarrollo. Sin embargo, esa no es la opinión de la mayoría de los países en desarrollo, que critican a la UE por mantener un régimen de subsidios a la agricultura que otorgan ventajas injustas a los productores europeos, lo cual socava la competitividad de los productores en los países en desarrollo. Un documento reciente sobre las propuestas presupuestarias de la UE señaló directamente que la política comercial de la UE está motivada por medidas defensivas y ofensivas para proteger sus propios intereses esenciales (EEPA, 2006b). El régimen de comercio Todo salvo las armas de la UE para los Países de Menos Adelantados (PMA) no proporcionó opciones realmente significativas a los productores de estos países ya que no aborda las limitaciones que imponen la producción de artículos a un nivel aceptable para la UE. Junto con las negociaciones de la OMC, la UE ha estado negociando con diferentes grupos regionales para establecer tratados regionales de libre comercio. Para el grupo de países de África, el Caribe y el Pacífico, el campo de acción para negociar los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) se delimitó en el Acuerdo de Cotonou, como acuerdo sucesor de la Convención de Lomé. La UE forzó la inclusión de las negociaciones sobre los AAE a los países ACP de manera que para 2008 los arreglos comerciales de la UE serían compatibles con las normas de la OMC. Ante las críticas referidas a que con las negociaciones de los AAE la UE una vez más dejaba fuera las limitaciones sobre la oferta de los países de ACP, los países de la UE declararon que ofrecerán ayuda a cambio de comercio para apoyar los costos de ajuste de los AAE, una vez que se hayan instalado. Sin embargo, esto se financiará con el presupuesto existente para la ayuda y por lo tanto la compensación por las pérdidas de los países de ACP se pagará del presupuesto para el desarrollo, lo que reducirá los fondos para los ODM. Dentro de las negociaciones presupuestarias en curso, el dinero “adicional” prometido para compensar la modificación del convenio que la UE tenía sobre el azúcar con los países de ACP será financiado con un recorte en los recursos para el desarrollo social, lo que afecta especialmente al sector de la financiación de los ODM para la salud y la educación. Esto sucede además de otros recortes presupuestarios que apuntan específicamente a los ODM (EEPA, 2006a). Cancelación de la deuda Aunque los compromisos asumidos por la UE en 2005 para realizar los ODM fueron bien recibidos, persiste la inquietud sobre cómo se llevarán a la práctica y siguen las medidas para cambiar el marco en que se realiza la cooperación con la UE. Un informe publicado en mayo de 2006 analizó el uso actual de la ayuda de la UE. Redactado en conjunto por varias ONG de toda Europa, el informe concluyó que un tercio de toda la ayuda oficial (aproximadamente USD 14.400 millones) que proporcionó en 2005 la UE (los Estados miembros y la Comunidad Europea en su conjunto) no llegó a los países en desarrollo y permaneció en el país donante. Entre estos egresos se incluyen la cancelación de deudas (USD 9.600 millones, de los cuales la mayor parte fue la cancelación de deudas por créditos a las exportaciones de Iraq), la financiación de los costos de los inmigrantes que provienen de países en desarrollo (USD mil millones), y los costos de la educación para alumnos extranjeros (USD 1.200 millones). Aunque estos egresos pueden contarse como ayuda oficial según las definiciones que fijara la OCDE/CAD[5], los mismos no brindan recursos para ser utilizados en los países en desarrollo con fines de alcanzar los ODM. Por ejemplo, en el caso de la cancelación de la deuda, los gobiernos donantes se comprometieron en 2002, en la Conferencia de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo, que la cancelación de la deuda se aplicaría a través del uso de recursos nuevos. Ya que las mismas eran condonaciones de deuda, las cancelaciones no se expresaban en fondos adicionales puestos a disposición de los ODM. Los países beneficiados con la cancelación de deudas no habrían podido pagar las deudas canceladas, por lo que el nivel de ayuda adicional registrado por los donantes se limitó simplemente a un ejercicio contable que infló los niveles de AOD. Conclusiones Lamentablemente, todo indica que la aplicación de las promesas es meramente un truco contable, y no un incremento de la inversión en los ODM. La “guerra contra el terror” y los temas de la inmigración están incluidos en los programas de ayuda como forma de “ampliar” la definición de la AOD junto a prioridades en materia de infraestructura que siguen en pie desde hace tiempo. Nuevas modalidades de ayuda probadas en gran escala tras la Declaración de París – que la UE está liderando – desvinculan la ayuda a la distribución en áreas específicas. Aunque estas nuevas modalidades de ayuda pueden proporcionar ciertas oportunidades, la hipótesis de que puedan profundizar los ODM no está comprobada. Dado que la UE es por lejos el mayor contribuyente a la AOD, el mayor auspiciante de los ODM, y actualmente muy activo en el ensayo a gran escala de nuevas modalidades de ayuda, podría concluirse que existe un peligro considerable de que la inversión en los sectores de ODM siga siendo mínima, y que la AOD no esté dirigida a su consecución. Además, el rumbo de las negociaciones comerciales no parece ayudar a los socios de los países en desarrollo y, en los casos en que ameritan compensación u otras medidas, las mismas se toman de los fondos existentes de desarrollo y se redirigen de la inversión directa en zonas de ODM. Por lo tanto, el rol de la UE para el logro del ODM 8 puede considerarse sumamente débil, y actualmente no existe convicción ni voluntad política para aplicar las promesas asumidas para la realización de los ODM. Referencias Consejo de la Unión Europea (2005). The EU and Africa: towards a strategic Partnership. Brussels: 15961/05.
[1] Simon Stocker es Director de Eurostep y Mirjam van Reisen es Directora de Europe External Policy Advisors (EEPA). [2] Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia proporcionan al menos 0,7% de su INB anual a la AOD. Noruega es el único país fuera de la UE que pertenece a este grupo. [3] Acordado entre el Parlamento, la Comisión y el Consejo Europeos en 2005. [4] La Comisión Europea es responsable de gestionar las políticas comerciales de la UE y de negociar las reglas y convenios comerciales en representación de la UE. [5] El Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). [6] Integrada por 53 estados independientes que trabajan juntos por el desarrollo, la democracia y la paz de sus ciudadanos: <www.thecommonwealth.org>. [7] Budlender, D. (2001). “Review of gender budget initiatives”, Community Agency for Social Enquiry,: <www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf>. [8] Dirección General de Derechos Humanos (2005). “Gender budgeting: Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB)”. Estrasburgo. [9] Shoqata Afariste e Gruas/Asociación Empresarial de Mujeres (2006). “The Story behind the Numbers: Women and Employment in Central and Eastern Europe and the CIS: Gender Budget analysis and the impact of fiscal policies on the poverty level of rural women in the municipality of Gjakova in Kosovo”. Gjakova, Kosovo. [10] Por más información, consulte a Zofia Lapniewska: zofia@neww.org.pl [11] Balandynowicz-Panfil, K. y Opacka, U. (2005). “Gdańsk Gender Budget Initiative”. NEWW, Gdansk, Polonia.
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