Decrece la Pobreza pero crece la Insatisfacción

Pablo Benvenuto; Anabel Cruz; Alma Espino
Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de la República; ICD; CIEDUR; ITeM

Uruguay, pequeño país altamente urbanizado, ubicado entre Argentina y Brasil, con escasos tres millones de habitantes, se ubica en una alta posición en el Indice de Desarrollo Humano del PNUD y ha registrado una reducción substancial de los principales indicadores de probreza en la última década. Sin embargo, las encuestas de opinión muestran un alto grado de insatisfacción y de ansiedad sobre el futuro entre su población.

Algunos analistas intentan explicar este ánimo pesimista con referencias sociológicas al envejecimiento de la población (resultante del aumento de la expectativa de vida y la reducción de la tasa de natalidad). El alto nivel de vida (para la región) es indudablemente el resultado de décadas de "inversión social" durante la primera mitad de este siglo: políticas sociales progresistas (la educación universal fue introducida a fines del siglo XIX), distribución de la renta y una sociedad civil bien organizada (un quinto de la población es miembro de alguna cooperativa).

La economía uruguaya, alguna vez próspera, llegó a su pico más alto a mediados de la década del 50. Los últimos 40 años se han caracterizado por una economía perezosa, con algunos períodos excepcionales de crecimiento económico. Históricamente, este proceso llevó a luchas sociales en la década del 60, y a una dictadura militar entre 1973 y 1984.

Desde entonces, los gobiernos democráticos han seguido las políticas de ajuste estructural dirigidas por el Banco Mundial que han contribuido al aumento del desempleo y el empleo informal, y a la reducción del salario real. La economía se abrió a la inversión extranjera y el comercio internacional. La liberalización de los mercados ha dado lugar a un aumento en las importaciones que compiten con la producción nacional, a la reestructura del proceso de producción, y a cambios en el mercado de trabajo.

Pero el ajuste estructural nunca pudo implementarse como era la intención original, dado que tres de las medidas fundamentales fueron rechazadas por los ciudadanos en referendos universales, dos en contra de las reformas propuestas al sistema de jubilaciones, y uno que rechazó la ley que preveía la privatización de los bancos, compañías de telecomunicaciones, energía y petróleo estatales, que conforman la columna vertebral de la economía.

Este bloqueo bastante sin precedentes (para Uruguay y la región) de la implementación del ajuste estructural por medio de iniciativas ciudadanas, es responsabilizado por los defensores de una mayor desregulación como el obstáculo a un mayor crecimiento económico, mientras que otros argumentan que es la razón por la cual el IDH local sigue siendo alto.

De cualquier manera, durante la última década el ritmo de transformación económica y social se ha acelerado: la intervención del Estado se ha reducido, se reestructuraron los procesos de producción y el mercado de trabajo, la economía se ha hecho más abierta, y el país busca una nueva posición internacional uniéndose al MERCOSUR (el bloque comercial formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). (Cuadro 1)

El gasto público como porcentaje del PBI ha caído, como resultado de las políticas fiscales restrictivas del ajuste estructural y los planes de estabilización de precios. El gasto público en el área social -educación, salud, alimentación, etc.- como porcentaje del PBI cayó del 5,8% en 1990 al 5% en 1992. (Cuadro 2)

Decrece la Pobreza

Según el gobierno uruguayo, la "pobreza estructural" se ha mantenido estable durante los últimos dos años y se redujo en un 40% en la última década. Un estudio del Programa de Fortalecimiento del Area Social (FAS), publicado en 1995 dice que el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) cayó en la capital del 10,4% en 1984 al 6% en 1994, y en el resto de los centros poblados del 22,5% al 13,1% en el mismo período.

A pesar de esta mejoría en las condiciones socioeconómicas, después de 1984 (el fin de la dictadura militar) el país sólo ha podido recuperar las posiciones que tenía en la década del 70. Al mismo tiempo, la forma en que la población percibe la situación -según las encuestas de opinión- revela un alto grado de disconformidad, que es difícil de explicar en función del mejoramiento revelado por las cifras. Esto podría explicarse en función de parámetros de bienestar, que los uruguayos asumen como normales y parte de un pasado colectivo, así como de una actidud condicionada por la inestabilidad en el mercado laboral y los factores de riesgo asociados a los cambios que se vienen operando a nivel de la reforma de estado, la seguridad social y las nuevas modalidades de inserción internacional.

Los Pobres son Niños y Mujeres

Los estudios realizados sobre pobreza muestran una situación desfavorable para los residentes rurales y los niños por debajo de los 14 años de edad. En 1992, el 6,6% de los hogares de Montevideo, y el 12.3% de los hogares urbanos en el interior del país estaban por debajo de la línea de pobreza. Los hogares comprendidos en el 20% más pobre de la economía tienen el número mayor de hijos, con más del 40% de los niños menores de 14 años. En 1989, en Montevideo, el 9% de la población total, pero un 24% de los niños menores de 14 años vivían en los hogares más pobres; en elresto del país los niños constituyen un tercio del sector más pobre.

En el sector rural, la pobreza alcanza al 43,6% del total de la población y se constituye por hogares de pequeños productores y asalariados rurales. Este fenómeno está asociado a la modernización de la producción y a la creciente complejidad de los procesos productivos, a la marginalización de la pequeña producción, a las consecuencias del modelo económico aplicado y al debilitamiento del espacio rural por despoblamiento.

Los hogares monoparentales encabezados por mujeres, son una parte importante de los hogares, y dentro de ellos, los que se encuentran en situación de pobreza están sobrerrepresentados en aquellos que tienen hijos en edad preescolar y escolar.

En buena medida las situaciones de pobreza están ligadas a las formas de inserción laboral: alrededor del 50% de la PEA se encuentra en situación no satisfactoria en relación al empleo, es decir que está desempleada o subempleada, trabaja en el sector informal, se encuentra ocupada en microempresas o en trabajos precarios donde no tiene adecuada cobertura institucional. El desempleo continúa siendo un factor decisivo de la pobreza, pues las tasas de desocupación según nivel de ingreso de los hogares revelan que el desempleo abierto afecta en forma más intensa a la mano de obra de los estratos más pobres. Esta situación es aún más grave en el interior del país.

Por otra parte, si se consideran otros aspectos que hacen a las condiciones de vida de la población, además de los ingresos percibicos, por ejemplo la cobertura de salud, puede observarse que si bien el acceso al agua potable y los servicios de saneamiento presentan buenos nivels -lo cual significa un importante aporte a la medicina preventiva-, existen serias carencias en materia de asistencia. En 1992 los porcentajes de personas sin cobertura de salud ascienden en Montevideo al 6% y al 7,5% en el interior del país, mientras que dichos porcentajes eran menores en 1989.

En lo que hace a la educación, estudios realizados por CEPAL ponen de relieve marcadas deficiencias en el aprendizaje presentadas por los niños, así como significativas diferencias en el aprovechamiento educativo dependiendo del estrato socioeconómico al que pertenecen.

La Situación en el Mercado Laboral

La fuerza de trabajo

La tasa de participación económica total está creciendo más rápido que la población general. Esa evolución es atribuible fundamentalmente al aumento de la tasa de actividad de las mujeres en tanto que la de los hombres ha permanecido prácticamente incambiada. Las uruguayas mantienen una de las tasas de participación laboral más alta de América Latina, estimándose que más de un 40% de la población económicamente activa (PEA) está constituida por mujeres y, el 44% de las que están en edad de trabajar, lo hacen efectivamente.

En el caso de las mujeres es aun mayor su participación en el sector de los servicios. Entre ellas, más de la mitad lo hace en los servicios comunales, sociales y personales. Apenas algo más del 20% son trabajadoras de la industria manufacturera.

En el total de la población masculina decrece el porcentaje de hombres ocupados en la industria manufacturera. Sin embargo, entre las mujeres ocupadas ese porcentaje no se altera (presumiblemente a través de la ocupación en trabajos artesanales y en micro y pequeñas empresas). Dado que la tasa de desempleo urbano, alcanza un nivel cercano al registrado históricamente, ello estaría indicando que la readecuación de la estructura ocupacional se da a través de desplazamientos de los trabajadores de un sector a otro.

Si bien para estos últimos diez años no se dispone de información sobre la fuerza de trabajo rural, pues las encuestas continuas de hogares tienen una cobertura exclusivamente urbana, ente l975 y 1985 los censos de población dan cuenta de una importante pérdida de población rural, debida a una importante migración provocada por el deterioro de las posibilidades de trabajo en el agro.

El desempleo

Las tasas de desempleo, que se mantienen en niveles altos, tanto en Montevideo como en el Interior del país, son mayores entre los trabajadores de la industria manufacturera y en general, afectan más a las mujeres que a los hombres, aunque en los últimos años esas diferencias han tendido a decrecer levemente.

Calidad de los empleos.

Las mujeres acceden a trabajos de menor calidad que los hombres. En un trabajo reciente realizado en el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), se muestra que la mayor parte de las mujeres (56%) se encuentran en empleos atípicos, a los que está asociada la desprotección social (servicio doméstico, microempresas, trabajo por cuenta propia, trabajo familiar no remunerado). Por su parte, la mayoría de los hombres (57.5%) están ubicados en empleos "típicos" con beneficios de seguridad social.

Discriminación salarial.

Tanto la segregación ocupacional como la discriminación salarial propiamente dicha contribuyen a que los niveles de ingresos de las trabajadoras sean inferiores a los de los hombres. Si se comparan los ingresos principales derivados del trabajo para el conjunto de las ramas de actividad, puede observarse que para 1994 en promedio, el ingreso de las mujeres no alcanza al 60% del de los hombres. Esta situación de desigualdad es más marcada en el sector privado que en el público y afecta en mayor grado a las profesionales, técnicas, personal directiva y en el extremo inferior, a las trabajadoras en servicios personales.

Entre los empleados de oficina, la retribución de las mujeres es algo mejor que la promedial: allí es un 68% del salario masculino; en las restantes ocupaciones, la mujer no alcanza a la mitad del promedio de ingreso salarial percibido por los hombres.

Doble jornada.

Si bien el trabajo femenino se ha ido generalizando, las mujeres no han dejado de cumplir con las tareas vinculadas a sus roles tradicionales, lo cual supone más horas de trabajo. La doble jornada provoca tensiones y conflictos en el interior de las familias y provoca alteraciones en el estado de salud de las mujeres. Los servicios de cuidado infantil no se han masificado considerándose todavía que esa atención corresponde a la familia (las mujeres). Por otra parte, no se implementan mecanismos obligatorios para el control de calidad de los insuficientes servicios privados existentes.

Legislación laboral y seguridad social

El país cuenta con la ley 16.045 sobre "Igualdad de oportunidades y de trato para ambos sexos en materia laboral". Ella prohibe en términos amplios la discriminación en el acceso al trabajo y en las condiciones de empleo (evaluación del rendimiento, promoción y ascenso, estabilidad, beneficios sociales, suspensión y despido, formación profesional y remuneración). Esta ley se aplica a cualquier hombre o mujer, dentro de la actividad pública o privada, durante la relación laboral, como aspirante a ella o después de finalizada. Asimismo prevé un procedimiento judicial especial para reclamar por infracción a sus disposiciones, fijándose además sanciones administrativas. Los Convenios de la OIT (100, 111 y 156) que entraron al derecho positivo nacional con posterioridad a esta ley, permiten una mejor interpretación e integración de la ley 16.045. Sin embargo, nunca se han sancionado las violaciones a esta ley, y los diarios dominicales siguen publicando secciones separadas de "trabajos para hombres" y "trabajos para mujeres".

Existen varios proyectos de ley presentados posteriormente, tendientes a que las mujeres puedan efectivamente ejercer su derecho al trabajo: para la ampliación de la legislación que otorga derechos a la madre asalariada, atender al empleo en el servicio doméstico a los efectos de llenar vacíos y extender las garantías generales; para establecer el derecho a prestaciones por derecho jubilatorio y accidentes de trabajo, para las amas de casa. También se presentaron varios proyectos tendientes a disminuir la interferencia del trabajo doméstico con el remunerado: guarderías infantiles en empresas industriales y comerciales privadas e instalación de lavaderos automáticos y servicios anexos en lugares de trabajo y conjuntos habitacionales.

En nuestro país no se han propuesto "programas de acción positiva o afirmativa" para impulsar en el área del empleo acciones concretas en política de personal, métodos de gestión, estructura de organización y división de funciones según el sexo.

La reforma del régimen de la seguridad social es un tema muy sensible entre otras razones porque el sistema uruguayo (que en 1990 representaba un 50% de los gastos del gobierno central), se corresponde a un país con una estructura etaria progresivamente envejecida. Algunas correcciones planteadas en la reforma que se ha aprobado aumentan la edad a la que pueden acceder las mujeres a los derechos jubilatorios, utilizando entre otros argumentos, la igualdad de derechos civiles establecida por la Ley de Derechos Civiles de la Mujer (10.783), desconociéndose las desigualdades entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo y en las posibilidades de acceder al régimen de seguridad social, así como el trabajo no remunerado que aportan las mujeres para el mantenimiento de los hogares.

Marginación, Relaciones de Poder, Integración Social

A pesar de reducirse la pobreza, según estudios realizados por el Programa de Fortalecimiento del Area Social (FAS), se comprueba un aumento de la marginación de algunos sectores de la sociedad ligado no solamente a las condiciones laborales, sino también a nuevas formas de organización de la vida cotidiana, de los espacios urbanos, etc. Así por ejemplo, la brecha entre lo que los medios de comunicación muestran al "alcance de la mano" en términos de consumo y condiciones de vida y la realidad, se ensancha cada día más, creando permanentemente nuevas expectativas, difícilmente plausibles para vastos secores de la sociedad.

Los fenómenos de la marginación, la desintegración social, forman parte de las preocupaciones más importantes de los tiempos que corren. La integración social implica la existencia de un tiempo y un espacio comunes a un conjunto de individuos o grupos. Una sociedad está tanto más desintegrada cuanto menos capaz sea de producir un sentido compartido por sus miembros, y cuanto más reduzca las posibilidades de la mayoría de incidir en el poder.

En el modelo de desarrollo tradicional al que abrió paso la era industrial, la integración se daba por la uniformidad, lo cual se manifestó tanto en el modo de desarrollo como en las formas de producir.

La crisis del sistema a nivel internacional, el nuevo modelo de desarrollo capitalista, convive con tendencias de alguna manera opuestas: la integración a nivel supraregional, la globalización de la tecnología, las finanzas y graves problemas de desintegración a nivel de las naciones. En este contexto, el trabajo ha dejado de constituir el gran integrador que fuera en el modelo antes mencionado. La convivencia de sociedades ricas y el avance del hambre en regiones del planeta, de la miseria, la xenofobia, la violencia, el racismo, los nacionalismos y regionalismos se desarrollan simultáneamente en un mundo que para crecer no necesita masas de consumidores sino sectores con la capacidad de compra que permita el desarrollo de la producción en base al cambio tecnológico acelerado: producción diferenciada dirigida a un consumidor preciso.

El Uruguay contó durante la primera mitad del siglo con ese modelo de integración, en el que la educación jugaba un rol fundamental, con un sistema educativo como palanca de la movilidad social y de difusión de un sistema de valores, y donde la ciudadanía se ejercía a través de los derechos civiles tempranamente conquistados. En ese Uruguay el sistema logró mecanismos para satisfacer las demandas sociales e incorporó diversos sectores sociales en la elaboración de sentido, logrando importantes niveles de integración. El alto valor otorgado por el público a la educación en el Uruguay se puso en evidencia en la elección de 1994, cuando se convirtió en un asunto central de la campaña. Se realizó, a propuesta de los sindicatos de docentes, un referendum simultáneamiente con las eleccines, que habría introducido una disposición constitucional obligando al gobierno a gastar el 7% del presupuesto en educación. La propuesta fue derrotada, pero todos los partidos políticos prometían en sus plataformas un aumento importante del gasto en educación.

Los Desafíos

La ministra de Trabajo Analía Piñeyrúa, representante oficial de Uruguay a la Cumbre de Copenhague recordó al momento de firmar los compromisos de ella emanados, que una de las metas en la fundación misma de la Naciones Unidas había sido promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro del concepto más amplio de libertad. La delegación oficial concluyó su alocución expresando que: Esta Cumbre señala la iniciación en el logro de tal objetivo. El Uruguay declara que no ahorrará esfuerzos en cumplir con las posibilidades que le corresponden.

Al cumplirse un año de la adhesión a los compromisos de Copenhague y de Beijing, los mecanismos nacionales de seguimiento son inexistentes o no funcionan, y un vocero del Director de la Oficina de Planeamiento ha anunciado públicamente que "no es necesario un plan nacional anti-pobreza, ya que el ajuste es, en los hechos, ese plan.

Bibliografía

Aguirre, Rosario - Transformaciones recientes del empleo femenino en el Uruguay.Serie Seminarios y Talleres No 86. CIEDUR, Montevideo,1995.

CEPAL - Panorama social de América Latina, Chile, 1994.