El Contexto

Jalal Abdel W. Latif
Inter Africa Group

Etiopía está atravesando en estos momentos por un período crítico de transición. Emergida de guerras prolongadas y devastadoras, está realizando con interrupciones, esfuerzos para establecer la paz. Después de sufrir durante diecisiete años bajo una dictadura brutal, busca a tientas una forma de gobierno más democrática. Con su economía debilitada por un ambiente sofocante en cuanto a políticas, se propone moverse en la dirección de una orientación de mayores mercados. Dominada durante tanto tiempo por un gobierno hiper-centralizado, está experimentando ahora con un diseño descentralizado de administración regional. Estas múltiples tareas hacen que la transición sea un proceso particularmente complejo y difícil.

Se torna aún más complejo por el hecho de que esto tiene lugar en un contexto de pobreza masiva y seria dislocación social. La economía está en ruinas, y debe someterse a un tratamiento de shock si se la quiere galvanizar. Si bien la guerra ha terminado, la paz no está para nada asegurada.

Más de 300.000 soldados desmovilizados y sus familias; cerca de un millón de personas desplazadas debido a conflictos étnicos que estallaron después de la caída del Derg 1 y siguen sin poder ser controlados hasta el día de hoy; miles de evacuados de Eritrea; cientos de miles que vuelven de su exilio en países vecinos, miles de discapacitados; y miles más obligados a huir de los lugares donde son reubicados, son todas consecuencias de la "paz".

Estos problemas sociales, superpuestos a una economía en bancarrota, hacen verdaderamente hercúleas las tareas a las que se enfrenta la sociedad etíope. Es en este contexto de abyecta pobreza y dislocación social masiva que se está contemplando la reforma económica en general, y el ajuste estructural en particular. Como es ya hoy demasiado sabido, el ajuste estructural seguramente implique altos castos sociales si no se le diseña cuidadosamente para mitigarlos. Esto adquiere una significación especial para Etiopía, porque los grupos vulnerables fácilmente constituyen la mayoría en la sociedad.

En estas circunstancias el Grupo InterAfrica (GIA) intentará en este informe delinear los progresos que el país ha obtenido en abordar los problemas sociales a partir de la Cumbre Social, sin intentar, sin embargo, analizar las dimensiones sociales del ajuste.

La Reforma Económica.

El programa de reforma económica se propone estabilizar la economía, estimular el crecimiento, y pasar de una economía controlada a una basada en el mercado. Dentro de este marco el gobierno estableció sus prioridades para implementar inmediatamente un importante programa de emergencia.

Este programa conocido como el Proyecto de Emergencia de Recuperación y Reconstrucción (PERR) fue un programa de múltiples donantes que totalizaba unos US$650 millones, de los cuales US$600 millones provenían del Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Africano, la CEE y algunos pocos otros donantes; el resto de los fondos provenían del Gobierno Etíope.

Este programa "ha contribuido a reconstruir la infraestructura del país destruida por la guerra, dar un salto inicial en la economía, proporcionar los medicamentos esenciales y lanzar un fondo social piloto para apoyar micro proyectos de rehabilitación de responsabilidad comunitaria." 2 Del total de dinero comprometido, el 43% era un componente de producción (para satisfacer necesidades de importación de repuestos y materiales industriales, equipos de transporte, repuestos y neumáticos, y derivados del petróleo.), el 35% era un componente de infraestructura, y el 22% un componente para el sector social. Este último implica:

* reconstrucción de instalaciones educativas dañadas;

* reconstrucción de instalaciones de salud dañadas y provisión de materiales farmacéuticos y médicos;

* rehabilitación de la infraestructura social y promoción de actividades generadoras de ingresos en pequeña escala a nivel comunitario a escala piloto en un área de suficiente alimento incluyendo a Addis Ababa - que tiene una alta proporción de personas desplazadas- y en un área con déficit alimentario y con daño de guerra extensivo, incluyendo la provisión de asistencia para el reintegro de soldados desmovilizados;

* la provisión de asistencia alimentaria estructural en áreas urbanas, particularmente Addis Ababa.3

La proporción de recursos asignados al sector social fue significativa comparada con el régimen anterior. Fue además un indicador de la preocupación del Gobierno Transitorio de Etiopía por los problemas sociales en general.

Se suponía que el PERR fuera una primera etapa en la reforma de la economía etíope y un preludio al Programa de Ajuste Estructural (PAE). No está a la vista todavía cuán comprometido estará el gobierno con la formulación de buenas políticas sociales para monitorear el impacto del ajuste sobre los grupos pobres y vulnerables, y la formulación de estrategias efectivas para encarar la vulnerabilidad en el país.

Fondos Sociales.

Un componente importante del programa PERR fue el Fondo Etíope de Rehabilitación Social. Este Fondo piloto se aplicó entre 1992 y 1995 y puso en total más de 8 millones de dólares a disposición de proyectos de iniciativa comunitaria en tres regiones. Fue este un programa piloto que apuntaba a asistir proyectos comunitarios qu contribuyeran a la rehabilitación con la construcción de instalaciones de salud y educativas, mini-diques, caminos de alimentación, abastecimiento de agua y sanidad, instalaciones de almacenamiento, así como proyectos de nutrición, capacitación de adultos y algunos de generación de ingresos.

Esta experiencia está planificada para pasar a mayor escala mediante el lanzamiento de un programa nacional llamado Fondo de Rehabilitación y Desarrollo.

Dirección de Desarrollo del Gobierno 4

El gobierno estableció su plan de desarrollo a corto plazo en la "Política Económica de Etiopía durante el período de transición" en noviembre de 1991, su estrategia de desarrollo a largo plazo no salió sino hasta fines de 1993 o comienzos de 1994. 5

Esta estrategia es definida como Industrialización Conducida por el Desarrollo Agrícola (ICDA) - y utiliza la agricultura como trampolín para el desarrollo de otros sectores. La erradicación de la pobreza es un elemento central de la misma, y el corazón de la estrategia es "reducir la vulnerabilidad de la población rural con respecto al hambre.

Se buscará la seguridad alimentaria por medio de:

* esfuerzos para incrementar la productividad de la agricultura en pequeña escala;

* disposiciones para reforzar la distribución de alimentos incluyendo reservas descentralizadas de seguridad alimentaria;

* disposiciones para una red de seguridad con objetivos debidamente seleccionados." 6

El compromiso del gobierno de reducir su dependencia de la ayuda alimentaria mediante el incremento de la producción de alimentos y la mejor selección de objetivos para la ayuda alimentaria está articulada también en su Política Nacional para la Prevención de Desastres y Administración.

Esta formulación de políticas en varios sectores y las subsecuentes, podrían tomarse en buena fe, como demostración de un compromiso con la reducción de la pobreza. Más importante aún, el informe para 1993 titulado "Ethiopia: Toward Poverty and Social Action", preparado por el Gobierno Transitorio de Etiopía y representantes de los donantes, es una fuerte señal de la seriedad de los hacedores de políticas con respecto a la erradicación de la pobreza.7

Cuestiones de Género

Etiopía no está embarcada sólo en la reforma económica: el Gobierno Transitorio vino también con una nueva agenda política. Esta se basa en el federalismo étnico, con una significativa devolución de poder a las regiones divididas nuevamente. Además de esta devolución de poder, la actitud hacia las cuestiones de género podría caracterizarse como amistosa para con las mujeres.

En tanto que garantizar el derecho de las mujeres en las leyes del país es un paso positivo, al igual que sucede con la reforma económica, la implementación de estas políticas requiere un monitoreo ajustado. Entre ellas está

* si las mujeres son objetivo especial dentro de la estrategia de seguridad alimentaria del país;

* en qué medida el programa de ajuste va a perjudicar a las mujeres rurales;

* qué redes de seguridad están previstas para encarar esto.

En vista de que la mayoría de la población pobre es rural, y el 95% de las mujeres rurales están involucradas en la agricultura, los programas de seguridad alimentaria tienen un impacto inmediato y significativo en su sustento. Como tal, cualquier intento de reducir la vulnerabilidad en el campo y mejorar la producción de alimentos tiene que permitir un incremento en la participación de las mujeres mejorando su acceso a los bienes, al crédito y la tenencia de la tierra, etc.

La provisión de créditos para los pobres en Etiopía es lamentable. Un número importante de ONGs han estado implementando programas de crédito en una forma u otra. Recientemente el gobierno ha estado preparando un documento de política sobre cómo lanzar en forma efectiva sistemas de crédito para los pobres.

Participación de la Sociedad Civil.

Como resultado de las hambrunas en sufridas por Etiopía en los últimos 25 años, el país ha desarrollado una buena infraestructura de ONGs que se ocupan de operaciones de socorro. Si bien hay unas pocas y fuertes ONGs nacionales orientadas al socorro, el sector está dominado por las de carácter internacional.

Las emergencias pasadas, así como también la guerra civil, determinaron el enfoque de la mayor parte de las operaciones de las ONGs (ayuda más que desarrollo). La finalización de la guerra trajo un nuevo desafío --la Rehabilitación por oposición al socorro se convirtió en prioridad para el gobierno y en la realidad sobre el terreno. Por lo tanto, un número significativo de ONGs han comenzado a reorientar su enfoque.

Este esfuerzo no ha carecido de dificultades, ya que el nuevo gobierno ha comenzado a establecer nuevas normas y procedimientos que afectan a la sociedad civil. Si bien las políticas de liberalización resultaron en un aumento en el número de ONGs seculares, asociaciones, grupos parroquiales, organizaciones musulmanas y grupos de defensa y de derechos humanos, el nivel de diálogo es muy limitado.

El relacionamiento entre el gobierno y las ONGs tiene que madurar aún. Sin embargo las ONGs tienen una amplia y larga experiencia en la Etiopía rural en los últimos 20 años. Las áreas que han demostrado ser más útiles en relación con la seguridad alimentaria incluyen el alerta temprano sobre la hambruna, y el monitoreo de la fluctuación de precios de los artículos rurales básicos en áreas propensas a ella a través de la recopilación, procesamiento y difusión de datos. Tres ONGS: Care USA, SCF UK y Action Aid, merecen mención especial en este punto, por reconocimiento a sus métodos e instrumentos desarrollados en forma independiente para la conducción de estudios en la Etiopía rural. El valor de esta técnica es su efectividad en la predicción de situaciones de sequía y la provisión de una advertencia temprana para dar comienzo a los planes de socorro.

Presupuestos Nacionales.

En tanto que el Derg, el anterior régimen militar, descuidó totalmente la asignación de recursos al sector social, la estrategia ICDA del Gobierno Transitorio establece:

"el objetivo es asegurar el alimento y el ingreso, estimular y re-orientar el gasto en el sector social para favorecer a los pobres, y rehabilitar la infraestructura del país."

El gasto público del Derg estuvo dominado por los gastos en defensa y en empresas del estado. El gasto militar como porcentaje sobre el total de gastos del gobierno estaba por encima del 46% promedio durante los últimos tres años de la guerra. Esto se redujo bruscamente a partir de 1991 a un promedio de 17% para cada uno de los últimos tres años. El gasto público en servicios sociales fue de un promedio del 17% durante la guerra y aumentó a un 24% a partir de 1991. El gasto de defensa del Derg de más del 9% en sus últimos años de guerra se redujo considerablemente a menos del 3% del PBI. El sector social se ha beneficiado con la reasignación de más recursos.

Ayuda Multilateral y Bilateral.

Inmediatamente de finalizada la guerra civil, se demostró la buena voluntad de los donantes mediante un incremento sostenido de sus compromisos a partir de la primera reunión del Grupo Consultivo que se realizó a comienzos de 1992. Al convertirse Etiopía en elegible para participar en el Programa Especial de Asistencia del Grupo del Banco Mundial y el FMI, unido a los progresos obtenidos en su reforma económica, logró atraer más de 1,2 billones de US$ para el período hasta mediados de 1994, y 1,1 billones de US$ para 1995.

Casi todos los donantes concuerdan en que la prioridad de Etiopía debe estar en el área de la seguridad alimentaria, sin embargo parece haber distintos enfoques al definir la seguridad alimentaria. Si bien puede definirse en forma restringida como la disponibilidad de alimento en el país, la política del gobierno pone el acento en apartarse del socorro en alimentos hacia una mayor rehabilitación como una de sus estrategias clave para el desarrollo.

En la complementación de los esfuerzos del gobierno, uno de los programas que vale la pena mencionar es la propuesta de asistencia por parte de USAID conocida como Recursos Etíopes para el Desarrollo de la Agricultura (REDA). Esta iniciativa es un proyecto financiado por una concesión de 70 millones de US$ por año cumplido. Los componentes de esta concesión son una transferencia de efectivo de 35 millones de US$ para afrontar el servicio de la deuda, y el resto de 35 millones de US$ va para asistir en el aumento de la provisión de maíz de producción local.

1/ Incluye órganos del estado, judiciales, de orden público, y otros servicios generales.
2/ Incluye agricultura, industria, minería y energía, comercio y turismo, transporte y comunicaciones, y otros.
3/ Incluye cultura y deportes, bienestar laboral y social, y socorro y rehabilitación.
4/ Incluye educación, salud y otros servicios sociales.
El año fiscal termina el 7 de junio.
Fuente: Ministerio de finanzas, Etiopía.

1/ Incluye órganos del estado, judiciales, de orden público, y otros servicios generales.
2/ Incluye agricultura, industria, minería y energía, comercio y turismo, transporte y comunicaciones, y otros.
3/ Incluye cultura y deportes, bienestar laboral y social, y socorro y rehabilitación.
4/ Incluye educación, salud y otros servicios sociales.
El año fiscal termina el 7 de junio.
Fuente: Ministerio de finanzas, Etiopía.

Fuente: Informe sobre desarrollo humano, 1994.

Fuente:Informe sobre Desarrollo Humano, 1994.

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 1994.

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 1994.

Fuente: Estado de la infancia en el mundo, 1995.

Fuente: Informe sobre desarrollo humano, 1994.

Conclusiones.

A partir de 1991, la política del Gobierno Etíope parece haber apuntado consecuentemente a la rehabilitación y el desarrollo sociales, incrementando la proporción de fondos asignados a los sectores sociales, dirigiendo recursos al perfeccionamiento en áreas clave como la seguridad alimentaria, y el alivio de la pobreza. La creciente participación de la sociedad civil en el desarrollo y la rehabilitación social, una mayor preocupación por los sectores vulnerables de la sociedad y por las cuestiones de género, son todos indicios de un cambio positivo consecuente, aunque lento.

Notas:

1 Derg: (del amharico "Comité"). Nombre dado popularmente a la dictadura militar colectiva que gobernó entre 1974 y 1987, conocida como eI Consejo Militar Provisorio.

2 World Bank, " Memorandum of the President of the International Development Association to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy of the World Bank group for Ethiopia", mayo 16,1995, p.9.

3 Lewis T. Preston, "Memorandum and Recommendation of the President of the International Development Association to the Executive Directors on a Proposed Credit to Ethiopia for an Emergency Recovery and Reconstruction Project", p.2.

4 Véase Gobierno Transitorio de Etiopía, "Ethiopia's Economic Policy During the Transitional Period", Addis Ababa, noviembre 1992.

5 Véase Gobierno Transitorio de Etiopía, "An Economic Development Strategy for Ethiopia", Febrero 1994.

6 Banco Mundial, "Memorandum of the President",1995.

7 The Institute of Development Studies, Poverty Assessment and Public Expenditure: "A Study for the SPA Working group on Poverty and Social Policy, Country Desk Study", Etiopía, setiembre 1994.