Uniéndose contra la Pobreza

Aitur Rahman
LMAEG

El documento de Bangladesh para la Cumbre Social de 1995 se comprometía a resolver "los problemas de la pobreza, el desempleo y el analfabetismo" en forma prioritaria para lograr "un extenso desarrollo social y humano". Casi un año ha transcurrido desde la cumbre social. Será interesante saber cómo las políticas públicas, particularmente los mecanismos de asignación de recursos por parte del gobierno, han estado reflejando los compromisos que este asumió en la cumbre.

El presupuesto anual, que normalmente se anuncia en junio de cada año, es la ocasión más importante de demostrar las renovadas promesas del gobierno, y brindar alguna indicación sobre hasta dónde puede cumplir con este compromiso, en términos de asignación de los gastos públicos.

El Ministro de Finanzas de Bangladesh, al presentar el presupuesto anual de 1995-96, le recordó a la nación que:

"A lo largo de nuestro período de gobierno centramos la máxima prioridad en el alivio de la pobreza. La pobreza consiste fundamentalmente en la negación del derecho humano básico de poder realizar el verdadero valor y potencial de cada uno. La pobreza no es sólo la del hambre, sino la de la salud, la nutrición, el conocimiento y las oportunidades. Nuestras inversiones mejoradas en educación, salud, bienestar familiar y otros servicios sociales están dirigidos al alivio de la pobreza en su sentido más amplio."

A pesar de una afirmación tan directa, los progresos que se han hecho con respecto a la pobreza, no han sido enteramente satisfactorios. Pero esto no debe interpretarse como que no se ha conseguido nada. Decididamente se han registrado algunos progresos en términos de detener la cifra porcentual de la población por debajo de la línea de pobreza, pero el número total de personas pobres es todavía enorme y constituye el mayor desafío para el desarrollo en Bangladesh. Más de 40 millones de personas viven por debajo del nivel de ingresos de la pobreza en Bangladesh, y la cifra es por si misma indicadora de un panorama deprimente. Recientemente se han percibido algunas tendencias más preocupantes con referencia a la pobreza:

* Los pobres no son una entidad homogénea. Hay un núcleo persistente de personas muy pobres (alrededor del 30% de la población) y su número crece. Tampoco aquí se ha hecho nada sustancial para detener el crecimiento de la pobreza en su base. Como resultado, los agricultores marginales, siguen aumentando. No han atraído aún la atención y comprensión de los que hacen las políticas.

* Existen aún bolsones de escasez zafral de alimento, y por lo tanto de agravamiento súbito de la extrema pobreza.

* Las mujeres son las más agredidas por la pobreza. Los hogares encabezados por mujeres son los más pobres de los pobres, y merecen especial atención. La situación es fluida en la conformación de la pobreza. Si bien algunos pobres están mejorando su situación modestamente y suben en la escala de pobreza, muchos más están cayendo.

* 1994 y 1995 fueron testigos de una contracción de la producción agrícola, y por lo tanto han subido los precios locales de los alimentos. Estos siguen siendo inciertos, y el país ha estado sufriendo su mayor carencia de alimentos y por lo tanto el aumento de la importación de los mismos en los últimos tiempos. Teniendo en cuenta que la pobreza rural es altamente sensible tanto a la producción de alimentos como a sus precios, existe decididamente un motivo de preocupación por los que están en la línea de pobreza o por debajo de la misma.

Las asignaciones presupuestales del gobierno para el alivio de la pobreza en sectores como la agricultura, el desarrollo rural, la infraestructura física, la educación, la salud, el bienestar familiar y social, han aumentado en términos cuantitativos, pero no puede decirse lo mismo en términos porcentuales.

Según un estimativo, el 29% del presupuesto anual de ingresos fue a los sectores mencionados en 1994-95, y la cifra para el presupuesto de 1996 es del 28.4%. El presupuesto para el desarrollo no muestra una tendencia diferente. En conjunto, la asignación (tanto de ingresos como de desarrollo) se ha estancado en el 34% del presupuesto total.

La asignación para la educación en los presupuestos tanto de ingresos como de desarrollo, (1995-96) no ha sido tampoco muy esperanzadora. El actual presupuesto (1995-96) ha asignado el 13.91% de su gasto de ingresos y el 12.27% de su gasto de desarrollo para la educación. Las asignaciones presupuestales corregidas del año pasado para la educación fueron del 14.13% y 13.97% respectivamente. Esto significa en términos porcentuales que ha habido cierta baja en la asignación. Sin embargo, el tamaño del presupuesto se ha expandido significativamente y la cifra total en términos de 'Takas' es quizás mucho más alta. Lo mismo es cierto para el subsector de salud y bienestar familiar.

La educación primaria extensiva y la expansión de la educación secundaria, particularmente para las niñas, son programas importantes y masivos, entre otros. Los textos escolares se le suministran gratuitamente a los alumnos de primaria. Para incentivar a los pobres a que envíen a sus hijos a la escuela, se ha puesto en marcha un programa de Alimentos para la Educación (PAPE). Bajo este programa, se han cubierto hasta 1995 1000 sindicatos (de un total de 4451), y se ha suministrado trigo gratis a las familias pobres por enviar sus niños a las escuelas. Para estimular la participación femenina, sobre todo en las escuelas secundarias rurales, el gobierno ha eximido a todas las alumnas del pago de tarifas. Este programa ha tenido cierto éxito. La inscripción femenina como porcentaje de la inscripción total ha crecido según lo demuestra la siguiente tabla:

La inscripción total en secundaria muestra así una reducción de la brecha de género. Además de estos programas, hay ahora una conciencia nacional y global de que la situación de las mujeres necesita ser mejorada integrándolas en el proceso de desarrollo. Tienen que se social y económicamente productivas ara mejorar su calidad de vida. El gobierno de Bangladesh tiene un compromiso nacional e internacional, y ha emprendido un conjunto de programas para conseguir esa meta. Los programas más prominentes son la integración de las mujeres al proceso de desarrollo, el aumento del empleo y de las oportunidades de ingreso para las mujeres y la expansión de los servicios de salud, de atención a la infancia y de bienestar familiar.

La salud y la planificación familiar son otro componente importante del sector social que ha recibido mucha atención por parte del gobierno, y la cobertura de planificación familiar ha aumentado en gran medida. La tasa de mortalidad infantil ha bajado de 94 a 84 (por mil nacidos vivos) en 1990; la tasa de mortalidad materna a 4.5 y la expectativa de vida al nacer ha subido de 56 a 58 años. El éxito del EPI y el uso creciente de la terapia de rehidratación oral han contribuido en forma significativa a mejorar la supervivencia infantil. La tasa de Extensión del Uso de Anticonceptivos ha subido a alrededor del 45% y la tasa de fertilidad ha caído de 4.3 por mujer a 3.4. (Economic Review, 1995, GOB)

Sin embargo, la asignación es una cosa, pero la incidencia de los gastos reales sobre los distintos subsectores puede, sin embargo, tener implicancias diferentes.

Si bien la asignación presupuestal para la escuela primaria ha crecido (44% del presupuesto total de educación en 1994-95), está muy por debajo de la cifra esperada. Por ejemplo, en Corea del Sur es el 84% y en Indonesia el 79%.

Sólo una proporción insignificante del presupuesto aumentado va a mejorar la calidad de la educación. Es menos del 1% del total del presupuesto de la educación lo que se dedica a la capacitación de maestros. Bangladesh gasta alrededor del 3 o 4% del PBI en educación, comparado con el 10% en Zimbabwe.

Pero incluso esta cifra se gasta en forma imprudente. Bangladesh gastó 532 Takas por alumno de primaria en 1990-91, comparado con 4273 TK por un estudiante madrasha (religioso) Un estudiante de colegio pre-militar recibió 40300 Tk. Si estas diferencias dentro del presupuesto de la educación no son cuestionadas, será bastante engañoso afirmar que el énfasis mayor para el alivio de la pobreza está puesto en la educación. La revista independiente "Independent Review of Bangladesh Development" (1995) claramente ve estas mejoras con algunas reservas"

...en los últimos años ha habido alguna mejora en la prioridad de asignación otorgada a la educación primaria, que se refleja en las tasas mejoradas de inscripción y en la mayor participación femenina a todos los niveles. Estos logros se han conseguido en gran parte mediante un incremento sustancial de las inversiones de los donantes de ayuda en mejorar el alcance del del sistema de educación primaria. En casi todas las otras áreas, si bien se han registrado modestos éxitos, particularmente en la tasa de participación femenina a todos los niveles, como estudiantes y como docentes, hay preocupación general por el deterioro cualitativo en el sistema educativo de Bangladesh. (Centre for Policy Dialogue, 1995: 417)

El impacto de los modestos progresos de participación femenina en la educación no se percibe aún en el contexto más amplio del desarrollo de género. La situación con respecto a género en Bangladesh sigue siendo lamentable.

Situación de la Mujer en Distintos Roles Económicos

Desigualdades de género

La situación de las mujeres sigue siendo mala a pesar de algunas micro-intervenciones exitosas en su favor. El análisis macropolítico no ha hecho aún de la igualdad de género una preocupación central para el desarrollo. Todavía es necesario reorientar la planificación y las prioridades de inversión para desarrollar estrategias con sensibilidad de género. El Cuarto Plan Quinquenal de Bangladesh reconocía que una gran mayoría de las mujeres de Bangladesh son analfabetas, desnutridas, pobres y carenciadas. Por tradición y normas culturales, la posición de las mujeres es inferior a la de los hombres. La discriminación en el trato de hombres y mujeres comienza al nacer, y se prolonga a través de todas las fases de la vida. La desigualdad de género se establece a través de desigualdades en lo socio-económico y en la distribución de la autoridad y de las propiedades entre los sexos, como lo determinan la organización de la familia y la estratificación de la sociedad. Aún dentro de la misma clase socioeconómica, la situación de las mujeres es peor en cuanto a su nutrición, salud, educación y posición social. Los roles de las mujeres se limitan generalmente a los domésticos de hija, esposa o madre en la familia. El estado nutricional y de salud de las mujeres sigue siendo extremadamente pobre. En Bangladesh, los varones menores de cinco años reciben el 16% más de alimentos que las niñas del mismo grupo etario, y las niñas corren más riesgo de desnutrición en tiempos de hambruna. (UNCTD, 1991)

La ingestión diaria de calorías per capita de las mujeres (1599 K, Cal.) es menor que la de los hombres (1927 K. Cal.) lo que también explica la mayor incidencia de la desnutrición crónica de largo plazo entre las mujeres. (Bhattacharya, 1994). Al contrario de la norma mundial, la expectativa de vida al nacer es menor para las mujeres en Bangladesh. La edad promedio para casarse es de 18 años. Los salarios de las mujeres son en general más bajos que los de los hombres para similar trabajo: 58% del salario de un hombre, que baja al 43% durante la estación más floja.

La contribución de las mujeres a la producción de bienes y servicios sigue siendo subvaluada porque la mayoría de estas actividades se realizan sobre una base no monetizada. Sin embargo, en los últimos tiempos, las mujeres rurales pobres están desafiando esta tradición por necesidad económica, y están buscando empleos para suplementar el ingreso familiar.

Según la Encuesta sobre Fuerza Laboral (1989) 20.90 millones de, mujeres integraban la fuerza laboral civil, lo cual constituye el 41.4% del total. En 1985/86 hubo 3,20 millones de mujeres en la fuerza de trabajo. Una advertencia a esta altura es que actividades que no se contaron en 1985/86 se contaron en 1989 como actividades económicas, lo que aumentó drásticamente la tasa de participación de trabajadoras mujeres. De los 20,90 millones de trabajadores, sólo 1,50 millones son mujeres urbanas. El autoempleo en las áreas rurales y el trabajo asalariado en las urbanas son las principales actividades económicas de la fuerza de trabajo femenina en Bangladesh. La agricultura, la forestación y la pesca son los sectores que más emplean trabajo femenino (90%). La producción, el transporte y los servicios les siguen en importancia (7%) Sólo 8000 de las 20.762.000 mujeres estaban en puestos administrativos. Debe señalarse que este patrón de trabajo femenino ha estado cambiando rápidamente. En el momento hay 800.000 mujeres trabajando en la ropa de confección, y es interesante anotar que alrededor del 84% de los trabajadores en las industrias de la vestimenta son mujeres. (Banco Mundial, 1994)

Las mujeres rurales y su trabajo.

Las mujeres intervienen hoy activamente en la agricultura, y están superando la barrera que tradicionalmente enfrentaban del trabajo post-cosecha. El trabajo de las ONGs y del Banco Grameen reveló que las mujeres rurales tienen el potencial para convertirse en importantes productoras de alimentos -y recibir un ingreso adecuado, si se les provee de lo necesario: acceso al crédito, capacitación práctica y en desarrollo humano. (Rothschild y Mahmud, 1989). La creciente incidencia de hogares encabezados por mujeres resultó en un rol activo de estas en la economía monetizada. Además, la creciente emigración de hombres desde el campo ha dejado a las mujeres a cargo de las chacras de entidad pequeña o marginal. La participación de mujeres en empresas pesqueras a pequeña escala es sustancial y la venta de pescado en los mercados de las áreas costeras está principalmente en manos de ellas. (Rothschild y Mahmud, 1989).

En algunas regiones de Bangladesh, las mujeres intervienen en tareas de preparación de los campos y en las cosechas. La disparidad de género es evidente en los niveles de salario para estas actividades. En la estación del 'rabi' en 1992, el jornal diario de los hombres era 35 Tk., y el de las mujeres 25 Tk. en Dinajpur, un distrito al norte de Bangladesh. (IFPRI-CIMMYT Wheat Farm Survey, 92-93). Los empleadores argumentaron que si bien la diferencia en productividad era mínima, el escaso poder de regateo de la fuerza de trabajo femenina era la causa de estas disparidads.

Las mujeres urbanas y su trabajo.

Las mujeres eran el 14% del total de empleados por la industria en 1988-89 en Bangladesh. (Bhattacharya, 1994, calculado utilizando CMI). La participación de trabajadoras mujeres en proyectos de tipo empresas asociadas -"joint ventures"- era la más alta (35 personas por unidad) seguida por el sector público (20 por unidad).

La mayor parte de las trabajadoras están en la vestimenta, los textiles, productos farmacéuticos, electrónica y procesamiento de pescado. La distribución sectorial del empleo industrial femenino sigue siendo muy oblicua, ya que el sector de la vestimenta por sí solo emplea al 77% de las mujeres que trabajan en la industria. (Bhattacharya, 1994). La porción correspondiente a las mujeres en el total de salarios en el sector manufacturero siguió siendo del 8%. El diferencial hombre-mujer en el salario es del 49% pero la brecha es mucho menor en las industrias orientadas a la exportación. Majumder y Zohir (1993) encontraron en una encuesta que las mujeres trabajadoras son jóvenes, y la proporción de trabajadoras en edad reproductiva, de entre 20 y 30 años, es del 46%. Sólo el 61% de las mujeres tenían un contrato de trabajo escrito, contra un 73% de los hombres. La movilidad vertical del trabajo femenino sigue siendo muy angosta, y la movilidad horizontal a menudo resulta en salarios más bajos para las mujeres. Las mujeres casadas siguen siendo más móviles y ganan comparativamente más que las solteras, ya que la presencia de hijos pequeños no es obstáculo para su movilidad.

La percepción de los pobres sobre los gastos públicos : La Iniciativa Popular.

Proshika, una importante ONG de Bangladesh, ha estado jugando un rol mayor en la defensa de que haya un mayor gasto público para el sector más pobre. Inmediatamente de anunciado el presupuesto, IDPA, un instituto de defensa de Proshika organizó un seminario público sobre cómo perciben los pobres el presupuesto. Además de las conferencias científicas a cargo de los expertos y los políticos, los propios pobres participaron en el debate sobre la asignación pública de los recursos. El documento central presentado por el Dr. Atiur Rahman del BIDS señalaba en sus conclusiones que:

* Como cualquier otro grupo organizado (p.ej. las cámaras, las asociaciones de profesionales) los pobres deben ser consultados también al preparar los presupuestos nacionales.

* Una cierta proporción del presupuesto nacional (50%+) debe imputarse al alivio de la pobreza.

* Los programas y políticas del gobierno deben tratar de emular los éxitos obtenidos por las ONGs de Bangladesh en el alivio de la pobreza.

* Debe haber un monitoreo constante del gasto público, tanto por parte de los expertos como de los pobres.

Algunos representantes de los pobres compartieron también estas preocupaciones.

Transcribimos algunas de sus palabras:

Kulsum, de la barriada marginal de Chanpara, en Daka

"El presupuesto nunca puede ser justo. Cada año vemos al Ministro de Finanzas dando el presupuesto por la TV. Levantando dedos les da distintas cantidades a los pobres. Pero en realidad nunca vemos ese dinero. Hay 40.000 personas en la barriada de Chanpara. ¿Por qué no hay ninguna escuela pública allí? ¿Por qué no hay un centro de salud? ¿Por qué no hay electricidad en este barrio? Pero han entrado algunas ONGs. Ahora tenemos por lo menos algún rayo de esperanza."

Mohammad Sohel, Mohakhali Chowdhury Para, en Daka.

"Los niños de Bangladesh son los más desafortunados. No pueden subir. Casi la mitad de los habitantes de Dhaka son pobres. No tienen vivienda, ni ropa, ni servicios médicos. Pero ¿cómo podemos hacer esto? Los pobres no podemos ir a los bancos de los ricos."

Rupabani, de la barriada marginal de Rayer Bazar.

"Somos pobres. No se ha hecho ninguna ley para nosotros. Apenas podemos pensar en el presupuesto. Aunque los pobres constituímos un 70% de la población del país, nadie piensa en nosotros. Los pobres tenemos cinco necesidades: alimento, ropa, educación, salud y vivienda. Pero apenas podemos satisfacer esas necesidades. No tenemos nuestros representantes, y los de los ricos no van a hablar con nosotros."

Esta discusión sobre el presupuesto que organizó IDPA atrajo la atención pública y la prensa local tomó la idea. Proshika ha empezado a monitorear el presupuesto y se propone presentar los resultados cada año.

Otro acontecimiento importante fue la gran marcha de los pobres que se realizó recientemente en Dhaka. Se calcula que unos 200.000 pobres, integrantes de organizaciones populares, vinieron a esa marcha. La prensa local también le dio la bienvenida. "Jonokantha", uno de los diarios más importantes de Bangladesh dijo lo siguiente sobre la manifestación:

"Las elites urbanas se sorprendieron visiblemente al ver a los desdichados de la tierra venir de las zonas rurales y de las barriadas marginales y hablar públicamente sin vacilaciones sobre sus derechos y sus sueños. No eran títeres. Eran el grupo seguro de personas que hablaban sin miedo en su nombre."

Dijo "Sangbad", un diario reconocido:

"Fue esta quizás una de las mayores movilizaciones de los últimos tiempos. Los líderes comunitarios expresaron sus preocupaciones sobre la pobreza creciente. Este hecho desmiente claramente lo afirmado por el gobierno sobre el éxito de los programas de alivio a la pobreza."

El diario inglés "The Daily Star" dijo:

"Como creyentes en el valor de los propios pobres para cambiar su suerte, percibimos con gran satisfacción que los participantes de la convención no eran los pobres habituales, sino que han recogido experiencia en el arte de la autosuficiencia económica. Están organizados y son rudimentariamente exitosos dentro de los millones de pobres del país, la generación pionera lista para mostrar el camino de salida del pantano en el que están inmersos sus hermanos no organizados."

Seguramente, si los resultados de la revisión anual del presupuesto que se está realizando ahora en beneficio de los pobres es compartida con ellos cada año en una marcha como esta, se llegará muy lejos en la concreción de algunas de las aspiraciones de la cumbre social